2012-08-06 12:21:12
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации



Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации


Что же тогда остается на долю самих субъектов? РФ обозначает в своих актах общие типы органов государственной власти, существующих в субъектах Федерации. Иначе говоря, РФ указывает, что каждый субъект имеет орган законодательной (представительной) власти и орган исполнительной власти. Правда, по отношению к исполнительной власти уже сегодня ясно, что одной сжатой общей нормы недостаточно. Дело в том, что в субъектах имелись разные решения относительно главы власти и аппарата власти. Применительно к главе власти использовались следующие варианты:

Первый - глава исполнительной власти.

Второй - глава территории и одновременно глава исполнительной власти.

Третий - глава территории (глава государства в республике), официально отделенный от исполнительной власти, а применительно к аппарату власти: глава, одновременно возглавляющий администрацию (правительство) субъекта РФ.

Четвертый - во главе правительства стоит другое лицо.

Исходя из анализа практической деятельности и содержания федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить проблему самостоятельности определения структуры органов государственной власти субъектом федерации. Указанный федеральный закон закрепляет две модели, соответствующие второму и четвертому вариантам. Контуры таких моделей обозначены в федеральном законе и отданы на выбор субъектам, то они могут назвать в своих конституциях, уставах, прежде всего, свои виды органов государственной власти. Иначе говоря, никто, кроме самого субъекта, не вправе указать, что его орган законодательной власти именуется Думой, законодательным собранием, государственным собранием, государственным советом, просто советом, собранием и т.д. Точно так же сами республики называют своего руководителя президентом или главой республики, а остальные субъекты - губернатором или главой администрации. Федерация обозначает в своих актах лишь основы, а субъекты, воспроизводя их в своем законодательстве, более подробно, детально регулируют всю организацию у себя государственной власти. Таковы генеральные подходы и ключевые выводы относительно соотношения задач РФ и субъектов в отношении государственной власти последних. Данный закон закрепляет сложившуюся практику в регионах, не вводя в правовой оборот унификацию наименований органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых случаях подобная неоднородность привела к созданию неадекватной и, зачастую, неоптимальной структуры органов власти субъектов.

Другая проблема, стоящая перед органами государственной власти РФ и ее субъектов, так ли демократично применение субъектами различных наименований их органов государственной власти и является ли выражением их самостоятельности? Возьмем представительные органы. Мы указали выше, что субъекты их называют по-разному. В отличие от России представительные органы власти субъектов ряда зарубежных федераций в основном называются единообразно. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет унифицированные наименования органов государственной власти субъектов РФ. Думается, на федеральном уровне можно было бы отразить не только общее наименование представительного органа субъекта РФ, но и более широкое его назначение как органа, не ограничивающегося двумя функциями представительства населения и законотворчества, а также: участвующего в руководстве территорией субъекта, выполняющего контрольные функции, формирующего или участвующего в формировании ряда органов субъектов, оказывающего содействие представительным органам местного самоуправления. И это не было бы покушением Федерации на самостоятельность субъектов или их права, поскольку единые подходы к организации представительной власти и ее функциям рано или поздно должны возобладать и на федеральном, и на региональных уровнях. Наоборот, здесь Федерация своими нормами могла, как бы, гарантировать невозможность сужения функций представительных органов в отдельном субъекте РФ.

Важнейшим аспектом проблемы влияния Российской Федерации на организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации является взаимодействие территориальных федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его эффективность. Не секрет, что территориальные органы, находящиеся на местах, в регионах слабо координируются в масштабах субъекта РФ. В регионах часто не знают, сколько представительств федеральных органов власти там находится. В некоторых из них - до 50 представительств разных министерств, ведомств, комитетов. Люди там между собой не скоординированы. Отдельные субъекты РФ стараются более подробно отразить направление взаимодействия в схемах управления. Рассматривая схему управления Липецкой областью, непосредственное взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ осуществляется со следующими территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и должностными лицами: главным федеральным инспектором в Липецкой области, управлением федеральной службы безопасности, управлением внутренних дел области, областным военным комиссариатом, прокуратурой области, управлением министерства по налогам и сборам области, управлением юстиции области, таможенными органами, главным управлением по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям по области. Закрепление подобного взаимодействия в законодательном порядке обусловлено созданием в Липецкой области особого совещательного органа власти - Совета безопасности. На схеме управления Воронежской областью делается ссылка лишь на представительство Воронежской области при федеральных органах государственной власти РФ. Таким образом, отсутствие стандартных требований к описанию схемы управления субъектом РФ сказывается на качестве вышеуказанных документов. Одновременно, сложно определить масштабы взаимодействия самостоятельных органов государственной власти субъектов РФ с территориальными структурами федеральных органов государственной власти.

Данный недостаток должен был быть устранен созданием семи федеральных округов, но процесс формирования территориальных окружных структур в настоящее время приостановлен. Правительство РФ проводит линию на придание договорного характера отношениям между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и местными организациями.

Третья проблема - вправе ли Федерация закреплять компетенцию органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ? Ответ на данный вопрос должен быть, безусловно, утвердительным. Все связано с другим - каковы пределы этого регулирования.

Обратим внимание, прежде всего, на то, что уже сама Конституция РФ, называя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов, тем самым содержит основы подобного регулирования. Ведь достаточно очевидно: если вопрос отнесен к исключительному ведению Российской Федерации, то это означает для органов государственной власти субъектов (и законодательных, и исполнительных) запрет принимать по этому вопросу свои нормативные акты. Если вопрос отнесен к совместному ведению, то сначала по нему принимается акт РФ, а далее - акты субъектов РФ. Заодно отметим, что вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации в сферах совместного ведения, составляют сферы ведения и полномочия самих органов государственной власти субъектов (кого законодательных или исполнительных - это другая проблема), а, следовательно, они не могут решаться органами государственной власти федерального уровня.

В плане рассматриваемой нами проблемы для сфер совместного ведения особенно важны такие аспекты:

Во-первых, предметный - что Федерация регулирует сама и что оставляет субъектам;

Во-вторых, организационный - вправе ли Федерация определить, актом какого органа субъекта надлежит продолжить регулирование, то есть будет ли это в субъекте закон либо указ главы исполнительной власти, либо постановление коллегиального исполнительного органа?

Первый аспект на сегодня довольно сложен и решается зачастую так называемым методом проб и ошибок. Иначе говоря, при разработке каждого конкретного закона, относящегося к областям совместного ведения, федеральные органы, готовящие проект - Государственная Дума, Правительство и т.д., консультируясь с субъектами Российской Федерации, находят подходящие решения и обозначают, относится ли полномочие к ведению Федерации или субъекта РФ. Достаточно посмотреть на многие федеральные законы по предметам совместного ведения, принятые в последнее время, чтобы увидеть в них статьи о предметах федерального ведения, о компетенции парламента, Президента, Правительства РФ. Степень правового регулирования отношений по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (к примеру, по организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ) является чрезмерно излишней. Идет процесс необоснованной концентрации полномочий по предметам совместного ведения у федеральных органов государственной власти и принятие всеобъемлющих, подробных законов вместо рамочных актов. Как следствие искажается суть статьи 73 Конституции РФ о полноте государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Поэтому не случайно, что региональные законы нередко представляют собой «копии» соответствующих федеральных законов.

Эффективность проведения государственной политики на территории РФ зависит от степени координации и взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней. Однако, в настоящее время РФ (федеральный центр) и субъекты РФ порой не воспринимаются реформаторами как единой целое, а рассматриваются в качестве автономных и независимых друг от друга образований. Как следствие российское государство сводится только к федеральному центу, оставляя за рамками субъекты РФ.

Федеральные законы по предметам совместного ведения не редко принимаются как законы по предметам исключительной компетенции федерации, а федеральные органы исполнительной власти могут самостоятельно действовать в сфере совместного ведения, при чем их полномочия не ограничены. В этой связи возникает необходимость «решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения». По мнению Черепанова В.А., целесообразно сформулировать в более обобщенном виде: каковы степень, глубина федерального проникновения как законодательной, так и исполнительной власти по предметам совместного ведения. Очевидно, что решить эту задачу путем принятия федерального закона абсолютно нереально, ибо федеральный законодатель никогда не допустит уменьшения своего влияния на регионы. Это возможно сделать путем подписания нового Федеративного договора. В данном правовом акте должны быть закреплены принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, компетенции и полномочий соответствующих органов государственной власти по предметам совместного ведения. Следовательно, ученые предлагают различные варианты правовой регламентации совместных полномочий РФ и субъектов РФ, но федеральный законодатель, опережая их суждения, закрепил фактически исчерпывающие перечни полномочий федерального центра и субъектов РФ в федеральном законе РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, закон предлагает изменить существующий подход к определению совместной компетенции. Если ранее федерация устанавливала общие рамки правового регулирования, а субъекты РФ действовали свободно в этих пределах, то теперь вводится детальное законодательное закрепление полномочий государственных органов субъектов РФ в сфере совместной компетенции. При чем акцентируется внимание на компетенции органов государственной власти ее субъектов, а разграничение компетенции федерации и ее субъектов как социальных образований вопрос не ставится, что необходимо выполнить по смыслу положений статей 71-73 Конституции РФ, которые потребуется в дальнейшем изменить. Но сказанное не означает необходимости немедленного изменения федеральной конституции, текст которой должен изменяться лишь в том случае, когда это уже не возможно не выполнить. А поскольку возможность сохранения действующей, разумеется, не безупречной конституции России остается, следует этим дорожить.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления
Каудальизм как тип государственной системы управления
Место России и стран СНГ в процессе глобализации и регионализации
Классификация средств государственного управления
Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности
Вернуться к списку публикаций