2012-08-06 12:15:07
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти



О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти


Аналогичные тенденции проявляются в нормативно-правовых актах, регламентирующих создание межрегиональных территориальных органов федеральной исполнительной власти (окружных подразделений). В типовом положении о межрегиональном территориальном органе федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденном Приказе федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности от 9 декабря 2002 года № 116 данный орган осуществляет государственный надзор за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ законодательства о ядерной и радиационной безопасности, требований норм и правил в области использования атомной энергии, запрашивает у органов исполнительной власти субъектов РФ необходимую информацию.

Большая часть координирующих полномочий по взаимодействию между территориальными органами и органами государственной власти субъектов РФ передается полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе. Согласно п.2 Положения о территориальном органе федерального горного и промышленного надзора России, утвержденного Приказом Росгортехнадзора России от 18 марта 2002 года № 37 территориальный орган координирует свою деятельность с территориальным органом Госгортехнадзора России, ответственным за обеспечение взаимодействия с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Полномочные Представители Президента РФ вправе обращаться в Правительство РФ о разрешении споров и разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, включать работников своего аппарата в состав согласительных комиссий. Отдельный нормативный правовой акт о процедурах взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ отсутствует. Думается, необходимо включить отдельную главу о сотрудничестве в Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в РФ», которая будет регламентировать содержание взаимных прав, обязанностей ответственности органов государственной власти. Дополнительно, могут быть приняты в форме совместных нормативных актов территориальных (межрегиональных) структур и федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ или соглашений административно-правового характера.

Тринадцатое. Необходимо разработать механизмы федерального вмешательства в деятельность субъектов РФ и ответственность властей за подобное невыполнение. В механизмах федерального вмешательства задействованы Президент РФ, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, Правительство РФ. Правительство РФ наделяется полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и устраняет противоречия и разногласия. Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк: объявление режима чрезвычайного положения, введение прямого президентского правления, перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, меры финансового взаимодействия, отмена незаконного решения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Глава 5 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет механизмы федерального вмешательства, подробно не описывая порядок проведения согласительных процедур, проводимых Президентом РФ, при разрешении разногласий по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с законодательством РФ. Присутствие в федеральном законе процессуальных норм реализации совместной компетенции органов государственной власти представляется нам действенным способом предотвращения споров между центром и регионами в этой области. Именно это обеспечит реальные координационные взаимосвязи между различными уровнями государственной власти. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательной разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения.

Между тем конституционная категория «совместное ведение» есть показатель совершенных федеральных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но отношений сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. В связи с этим за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур, в частности, создание согласительных комиссий на паритетных началах) будущее эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Четырнадцатое. Вышесказанное говорит о том, что после определенной притирки, апробации новых взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и главами исполнительной вертикали в регионах следует ожидать попыток усиления давления региональных лидеров для возвращения утраченных сфер влияния, так и желания федеральной власти максимально сузить свободу действий глав субъектов Российской Федерации. Это нормальный процесс, однако, при определенных условиях он может привести либо к построению жесткой вертикали исполнительной власти и, как следствие, переходу к фактическому унитаризму в государственном устройстве РФ, либо к децентрализации исполнительной вертикали, превращению глав субъектов в князей. Необходимо приложить все усилия к тому, чтобы этого не случилось, и в России была выстроена сильная исполнительная вертикаль с учетом особенностей российского федерализма.

Пятнадцатое. На основе анализа отдельных положений Налогового кодекса РФ, устанавливающих исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов, следует сказать, что полномочия по регулированию налоговых правоотношений федеральных органов государственной власти очень велики. Просматривается максимальная централизация налоговых полномочий на уровне федерального законодательства. Положения главы 25 Налогового кодекса РФ неоправданно ограничивают органы власти субъектов РФ по установлению налоговых льгот по налогу на прибыль организаций. Неопределенность института совместного ведения обуславливает неопределенность в разграничении и реализации налоговых полномочий. Институт совместного ведения, закрепленный в Конституции РФ, представляет собой изначальный конфликт, который способствует неоднозначности в понимании вопроса о сферах ведения органов власти различного уровня и требует детальнейшей проработки в законодательстве. Согласно ст. 26.16, ст. 26.17 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечень региональных налогов и сборов, полномочий законодательных органов субъектов РФ по их установлению, налоговые пределы налоговых ставок региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным законодательством о налогах и сборах. Унитаристский характер существующих налоговых правоотношений предоставляет право сомневаться в их изменении к 2005 году (глава 4.2. федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

При разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти следует всегда определять источники финансирования полномочий. Передача государственных полномочий без финансирования в необходимых объемах влечет за собой невозможность выполнения федеральных законов и нормативных актов о предоставлении льгот разным категориям граждан - инвалидам, пенсионерам, малообеспеченным, многодетным и т.д., так как в региональных и местных бюджетах отсутствуют достаточные финансовые источники. Другой ключевой проблемой остается несбалансированность доходной и расходной частей региональных бюджетов вследствие недостаточности собственной налоговой базы. Отсутствие адекватной финансовой базы субъектов РФ лишает их в заинтересованности в увеличении собственной налоговой базы, а с другой стороны, усиливает иждивенческие настроения среди них. Ни в коем случае нельзя отказаться от принципиального положения о том, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Ежегодное действие части 12 статьи 48 Бюджетного кодекса РФ приостанавливается. Отмена указанной части дает право федеральному центру направить большую часть финансовых ресурсов в федеральных бюджет в ущерб интересам субъектов РФ. Особенно, то недопустимо, когда основные источники налоговых доходов закреплены лишь в качестве федеральных налогов. Собственная финансовая база субъектов РФ является неадекватной закрепленной за ней Бюджетным кодексом РФ расходным полномочиям. Если политика федерального центра направлена на концентрацию налоговых доходов в федеральном бюджете, то необходимо сократить многие расходные полномочия субъектов РФ. В любом случае, необходимо пересмотреть положения или Налогового кодекса РФ в части установления системы федеральных и региональных налогов, или Бюджетного кодекса РФ в части установления расходов, финансируемых их федерального бюджета субъектов РФ.

Подводя итоги исследования, следует подчеркнуть, что приоритетным направлением совершенствования законодательства в, области взаимодействия органов государственной власти является создание сильной власти. Эффективная система власти в первую очередь должна быть ориентирована на человека, на защиту прав и свобод каждого отдельного гражданина. Главный внутренний смысл термина «единство власти» составляет четкое распределение функций, компетенций, ресурсов по уровням власти л управления. Основной принцип такого распределения заключается в том, что проблемы людей, населения должны решаться на тех уровнях, которые, с учетом наличия соответствующих ресурсов, максимально приближены к населению.

Таким образом, нами предлагается:

Первое. В сфере правового регулирования взаимодействия органов государственной власти необходимо внесение изменений и дополнений в действующие федеральные законы, регулирующие данные вопросы. В настоящее время юридически не определен механизм, заложенный в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации и предусматривающий наличие единой системы исполнительной власти, образуемой в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Остаются открытыми вопросы: каким образом функционирует данная система и как возможно ее функционирование по предметам ведения Российской Федерации?

Второе. В целях нормального взаимодействия в рамках единой системы необходимо скорейшее разрешение данных вопросов на уровне федерального законодательства. По мнению автора, ч. 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации противоречит принципам федерализма, заложенным в основах конституционного строя, так как налицо прямое подчинение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти, а также возможность «делегирования полномочий» Российской Федерации субъектам Российской Федерации в одностороннем порядке.

Третье. В законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» нечетко определен институт ответственности. Необходимо императивно закрепить виды ответственности сторон и условия, при которых возможно наступление ответственности. Президент РФ осуществляет полномочия по определению порядка подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров и соглашений. Однако до сих пор на федеральном уровне подобный акт не принят. Это является тормозом к реализации данного закона на практике. Представляется, что в целях создания долговременных, устойчивых, рассчитанных на неоднократное применение договорных отношений между РФ и субъектам РФ необходимо законодательное закрепление указанных процессуальных вопросов.

Четвертое. Пунктом «и» статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации относится к предмету совместного ведения российской Федерации и ее субъектов. Однако нормы части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации предусматривают, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Кроме того, часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. В связи с этим было бы логичным отнести установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации в ведение Российской Федерации. Введение региональных налогов и сборов и порядка их взимания в соответствии с установленными общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации отнести в ведение субъектов Российской Федерации, а введение местных налогов и сборов в соответствии с установленными общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации отнести в ведение органов местного самоуправления.

Также настало время разработать механизм разграничения финансирования расходов различных бюджетных уровней. Основы данного механизма заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статьи 84-87), однако на практике их реализация оказывается затруднительной. Так, наличие в Бюджетном кодексе статьи 85 вносит определенную неясность в процесс разграничения бюджетного финансирования. Допустим, финансирование разного рода социальных льгот различным категориям граждан, предусмотренных федеральным законодательством в соответствии со статьей 84, должно производиться исключительно из федерального бюджета вне зависимости от того, на кого возложена компенсация льготы (обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов других уровней), однако нормы статьи 85 предусматривают совместное финансирование обеспечения социальной защиты населения.

До настоящего момента остается открытым вопрос о разграничении собственности на землю. Земельные ресурсы могли бы стать одним из основным источников доходов муниципальных образований, однако для этого должно быть законодательно закреплено четкое разграничение земельных ресурсов по различным видам публичной собственности (федеральная, субъектов Федерации и муниципальная).


Никонов Александр Николаевич



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Методология анализа развития продовольственного комплекса
Новые реалии территориального управления
Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Местное самоуправление в конституционно-правовом пространстве современной России
Cодержательная модель региональной социальной политики
Вернуться к списку публикаций