2012-08-06 12:15:07
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти



О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти


Четвертое. По соглашению между органами исполнительной власти один из них передает другому права осуществления отдельных полномочий на строго определенных условиях, среди которых - установление срока действия соглашения. Стороны в соглашении могут быть связаны друг с другом взаимным предоставлением полномочий, но вполне вероятны ситуации, при которых возможна односторонняя передача полномочий одного органа другому. Важно, чтобы такая передача не наносила ущерба правам и свободам гражданам, законным интересам юридических лиц, не нарушала сложившуюся и закрепленную в нормативных актах систему административного и судебного контроля за деятельностью государственных органов, должностных лиц и государственных служащих. При заключении соглашения необходимо учитывать мнение государственных органов, компетенция и ответственность которых могут быть затронуты данным соглашением. Возможно, что передача осуществления отдельных полномочий потребует согласия законодательных органов - федерального и субъектов РФ. Кроме того, в соглашениях должны быть определены условия ответственности сторон за ненадлежащее осуществление переданной части полномочий, а также основания прекращения действия соглашения, в том числе досрочного.

Пятое. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не вводит термин «делегирование полномочий», а только лишь разграничение полномочий. Автор настаивает на мнении о том, что от института передачи одним органом другому осуществления части своих полномочий следует отличать делегирование полномочий, которое является весьма распространенной формой вторичного распределения полномочий между государственными органами. Этот институт охватывает отношения и между органами исполнительной власти, и между органами законодательной власти. Выделяются специфические признаки института делегирования полномочий: а) возможность делегирования полномочий должна прямо предусматриваться Конституцией РФ и федеральными законами, б) акты делегирования должны строго соответствовать схеме разделения властей, закрепленной в законах, в) акт делегирования - это публичный договор, имеющий административно-правовую природу, г) конституция и законодательство должны устанавливать пределы делегирования полномочий, а также те полномочия, которые принципиально не могут быть делегированы (профильные полномочия органа, полномочия, связанные с защитой прав и свобод граждан и т.д.). Перечень делегируемых полномочий не должен подлежать расширительному толкованию; д) органу, которому делегируются полномочия должны предоставляться финансовые и иные ресурсы; е) осуществление делегированного полномочия должно происходить под четким юридическим контролем государственного органа, предоставившего подобные полномочия. Данная модель института делегирования полномочий, отражающих опыт различных стран в сфере организации и структурирования органов государственной власти, должна быть закреплена в российском законодательстве.

Шестое. Процессуальные аспекты согласования передаваемых полномочий как стадии процесса делегирования пока не имеют четкой правовой регламентации (рассмотрение споров и юридических коллизий).

Седьмое. Автор считает, что необходим переход к иной конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, которая должна основываться на более детальном конституционном регулировании распределения полномочий и предметов ведения между законодательными и исполнительными органами РФ и субъектами РФ: а) предметы исключительного ведения РФ, б) предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет РФ, а исполнительную власть осуществляет совместно РФ и ее субъекты, в) предметы ведения, по которым и законодательную, и исполнительную власть осуществляет совместно РФ и ее субъекты, г) предметы ведения, по которым РФ устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают в соответствии с основами законодательства РФ и осуществляют исполнительную власть, д) предметы исключительного ведения субъектов РФ. Эта схема более сложная, чем нынешняя, но она поможет избавить субъекты РФ от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочии. Для осуществления согласованного функционирования исполнительной ветви власти в федеральных законах необходимо отражать: а) круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию, б) исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий, а также установление запрета на вмешательство одного органа в компетенцию другого с обязательным использованием санкций (приостановление, отмена актов), в) порядок и формы представительства органов исполнительной власти субъекта РФ в составе федеральных органов исполнительной власти, г) порядок и формы взаимодействия исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Восьмое. Передача полномочий от федеральных органов исполнительной власти должна происходить на основе соглашений. Подведомственные Правительству РФ органы не вправе вмешиваться в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях такого вмешательства должен включаться механизм урегулирования разногласий. Целесообразно было бы закрепить порядок разрешения разногласий в федеральном законе РФ «О федеральных органах государственной власти». Это совместные действия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации при разработке проектов федеральных программ и планов, регламентировать порядок делегирования полномочий, закрепить обязанности центра и субъектов Российской Федерации обмениваться правовыми актами, предусмотреть учреждение институтов представительства в федеральных органах при решении вопросов, затрагивающих интересы того или иного органа, предоставить право приостанавливать акты в сфере своей деятельности как органа федерации, так и ее субъекта, если будет нарушено законодательство. Административная реформа, направленная на сужение функций органов государственного управления, не должна бездумно передавать государственные полномочия коммерческим организациям и предприятиям, должна учитывать опыт хозяйственной и социальной деятельности субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, не покушаться на объекты собственности, ими созданные. Ярким примером подобного «делегирования» стала реорганизация ОГУП «Липецкоблтехинвентаризация» с элементами несколько позабытых захватов помещений, приостановления сделок, банковских расчетов и т.п.

Девятое. Изучив предметы совместного ведения, финансируемые за счет бюджета субъекта РФ, а также перечень имущества, передаваемого на эти цели, сделаем несколько выводов: а) нечётко сформулированы положения, касающиеся определения имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, б) федеральный законодатель в содержание статьи ввел словосочетание «в собственности субъекта РФ может находиться имущество...», т.е. может находиться, а может и нет, в) перечень имущества не охватывает всех совместных полномочий, финансируемых за счет субъекта РФ (например, поддержка сельскохозяйственного производства, планирование использования земель, организация транспортного обслуживания воздушным транспортом пригородного сообщения и т.д.). Одновременно ст. 26.11 часть 2 приводит исчерпывающий перечень подобного имущества, выделяемого для осуществления совместных полномочий, г) наиболее прибыльные сферы экономической деятельности и имущества отнесены к компетенции федерации) термин «объекты собственности» заменен на более обтекаемый - «имущество). Таким образом, федеральному центру предоставляются обширные полномочия по контролю за бюджетами и финансовой деятельностью субъектов РФ. В связи с этим, необходимо изложить п. 4 ст. 26.11 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в следующей редакции: «...Особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Порядок учёта имущества субъекта Российской Федерации устанавливается законами и иными нормативными правовыми субъектами Российской Федерации». При четком и справедливом разграничении объектов собственности каждый уровень власти будет реализовывать необходимые полномочия и отвечать за их невыполнение.

Десятое. Подготовка подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти порождает проблему соотношения актов государственной власти субъекта Российской Федерации и актов федеральных органов государственной власти. Она связана с недостаточной регламентацией взаимоотношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Одиннадцатое. Достаточно острой будет проблема осуществления контроля как функции управления. Кроме того, поднимается еще одна проблема - проблема взаимной конституционной ответственности федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества. Это одна из болевых точек функционирования России как федеративного государства. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» создал серьезную законодательную базу для оперативного решения многих связанных с этим вопросов. Однако, этот закон требует еще проверки практикой для окончательной оценки эффективности предусмотренных в нем мер.

Двенадцатое. Проблема взаимодействия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ порождает необходимость совершенствования действующего законодательства.

Основополагающими нормативными правовыми актами в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и их территориальных органов являются: 1) Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 года № 592 «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», 2) Постановление Совета министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств ведомств РФ». Согласно последнему документу территориальные органы министерств и ведомств РФ входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Необходимо в данном случае отметить, что механизм реализации совместной компетенции четко не определен в действующем законодательстве, хотя в качестве основного принципа в деятельности территориальных органов выступает разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Территориальные органы должны принимать участие в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов РФ, участвовать в разработке и реализации мероприятий по экономическому реформированию, указанные государственные органы вправе запрашивать и получать от органов исполнительной власти субъектов РФ необходимую информацию, вносить предложения.

Относительно обязанностей территориальных органов федеральной исполнительной власти вышеописанный нормативный акт не включает в себя соответствующие правовые нормы. Проблемы правового регулирования восполняются в отдельно взятых нормативно-правовых актах (положениях о территориальных органах федеральной исполнительной власти). В Приказе таможенного комитета РФ от 10 октября 2002 г. № 1082 «Об утверждении общих положений о таможенных органах РФ» таможня обеспечивает органы государственной власти субъектов РФ информацией о действующих нормативных правовых актах в области таможенного дела (пункт 64 Приказа). Более подробно направления взаимодействия между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ отражаются в Приказе министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке малого предпринимательства от 5 декабря 2002 года № 800 «Об утверждении положения о территориальном управлении министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства». Например, территориальное управление дает рекомендации органам исполнительной власти субъектов по проведению мероприятий о государственной поддержке предпринимательства и защите прав потребителей, согласовывает акты и решения органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов, проведения конкурсов, предоставления льгот, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав потребителей, готовит заключения на проекты решений органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с антимонопольным законодательством, дает предписания об изменении или отмене актов органов исполнительной власти субъектов РФ, налагает штрафы на должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и т.п.

В Положении о представительстве министерства иностранных дел РФ на территории РФ, утвержденном Приказом по МИД России от 11 марта 2002 года № 2792 закрепляются функции взаимодействия: оказание помощи субъектам РФ в подготовке мероприятий международного характера, информирование по вопросам внешней политики, подготовка рекомендаций о заключении субъектами РФ документов о сотрудничестве с органами государственной власти иностранных государств, содействие в осуществлении служебных зарубежных поездок и в работе с прибывающими иностранными делегациями.

Положение об управлении министерства юстиции РФ по субъекту РФ, утвержденное Приказом Минюста РФ от 22 октября 2002 года № 286 фиксирует в качестве основных функций управления: участие в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, систематизация законодательства субъекта РФ, проведение юридической экспертизы законов и иных нормативных актов РФ, передача в органы прокуратуры экспертного заключения о несоответствии нормативного акта субъекта РФ законодательству РФ. Исходя из анализа вышеперечисленных нормативных правовых актов следует отметить, что в них устанавливаются и конкретизируются общие направления взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а детальное описание взаимных прав и обязанностей (механизм взаимодействия, ответственности), форм взаимодействия (виды нормативных правовых актов) отсутствует. В большинстве случае взаимодействие основывается на принципе централизации полномочий и преобладании контрольных функций со стороны территориальных органов исполнительной власти. Кроме того, осуществление контрольных функций завершается применением санкций принуждения в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Функции взаимной помощи и ответственности присутствуют в законодательстве фрагментарно.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Практика использования государством средств воздействия на экономику
Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
Контрольные полномочия Конгресса США
К вопросу о местном самоуправлении
Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
Вернуться к списку публикаций