2012-08-06 12:15:07
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти



О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти


Развитие российской государственности происходит на фоне действия ряда факторов и тенденций, которые могут повлиять на суверенитет и целостность России негативно. Во многом это определяется несовершенством существующей системы управления и незавершенностью процесса распределения предметов ведения, компетенции, функций и полномочий между органами различных ветвей и уровней власти.

Представляется, что преодоление названных факторов невозможно без существенной переоценки отдельных элементов внутренней государственной политики.

Создание сильной власти должно стать сутью внутренней государственной политики, приоритетным направлением совершенствования законодательства в области взаимодействия органов государственной власти.

Большинство здравомыслящих политиков и ученых, так же как и население, осознает, что смысл предпринятых Президентом шагов не в восстановлении административной системы унитарного государства. Смысл в ином, в создании в стране эффективной системы власти и управления, укреплении исполнительской дисциплины, обеспечении государственной целостности и единства правового и экономического пространства федеративного государства.

Что же должна представлять собой эффективная система власти в государстве? В первую очередь, она должна быть ориентирована на человека, на защиту прав и свобод каждого отдельного гражданина. Власть должна быть зависима от народа, а не от интересов правящих элит, исходящих из необходимости самосохранения себя как мнимого фактора государственности и национального величия. Главный внутренний смысл популярного в последнее время термина «единство власти» составляет четкое распределение функций, компетенций, ресурсов по уровням власти и управления. Необходимо ответить на простые вопросы: «Кто, за что и как отвечает в государстве»?

Естественно, что при распределении функций и соответствующих этим функциям ресурсов по уровням управления необходимо исходить из главного критерия: жизненно важные для каждого человека вопросы должны решаться максимально удобно для него и эффективно для общества. Многие принципы такого распределения хорошо известны и у нас, и в мире. Прежде всего, проблемы людей, населения должны решаться на тех уровнях, которые, с учетом наличия соответствующих ресурсов, максимально приближены к населению. Здесь они наиболее эффективны и минимально затратны. В сфере распределения функций и полномочий именно данный вопрос является определяющим. Все же остальные задачи, включая и распределение доходных источников между уровнями власти, производны от него. Именно такой подход, на наш взгляд, должен лежать в основе создания эффективной системы власти и управления в России. Последовательная его реализация позволит наиболее эффективно и наименее конфликтно решить большинство накопившихся в этой сфере проблем.

Что же в настоящее время представляет собой российская модель государственного устройства и существующая в Российском государстве «властная конструкция»? Какова природа власти в Российской Федерации? Ответы на эти вопросы предполагают постановку проблемы не только в теоретическом (нормативном) аспекте, но и в аспекте практическом, предполагающем учет реального состояния внутригосударственных отношений в России.

У прощенное или, точнее сказать, утрированное представление функций каждого уровня власти в Российской Федерации позволяет ответить на многие сложные политические вопросы и перевести их в разряд достаточно простых.

Во-первых, это выявление и устранение (смягчение) конфликтных элементов, существующих в системе государственного управления. Природа наиболее типичных конфликтных элементов связана с разграничением предметов ведения и полномочий между властными структурами как по вертикали (федерация - субъект федерации - муниципальное образование), так и по горизонтали. При явно положительном отношении автора к вновь созданному институту полномочных представителей Президента нельзя не отметить, что при его создании не были четко обозначены «стыки» по вертикали (конфликт с главами субъектов федерации) и по горизонтали (конфликт не только с правительством, но и с подразделениями администрации президента) со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями.

Во-вторых, это устранение неэффективных элементов предыдущей системы. Такие элементы могут быть и в структуре органов государственной власти (не обязательно только исполнительной), и в системе подготовки и переподготовки кадровой в подсистеме обеспечения деятельности органов государственного управления. Типичный пример сохранение элементов старой системы, не вписывающихся в общую идеологию модернизации, реформирования.

При всей важности этих принципов при их использовании нельзя забывать об огромной инерционности системы государственного управления и, как следствие, о необходимости соблюдения правила «не навреди».

В-третьих, это опережающая адаптация реформируемой системы к изменяющимся условиям. Две пятилетки «переходного периода» диктовали необходимость такой адаптации. Однако учет изменений (прежде всего в экономике) был не только не опережающим, но даже не в полной мере реагировал на уже реализованные нововведения. Следовательно, выбор и четкое формулирование объективных характеристик (показателей) реформирования необходимы. Это означает приоритетность реформирования на основании объективных характеристик. С точки зрения практической реализации данный принцип наиболее сложен, поскольку объективные потребности входят в противоречие с «человеческим фактором», решения подгоняются под интересы отдельного лица или «команды». В разряд командных попадают и интересы партий, движений, фракций. Относительно свежие примеры: разделение Министерства по делам национальностей на два министерства, придание статуса министерства спортивному ведомству, появление спецпредставителей президента в ранге вице-премьеров.

В-четвертых, объективно нужен учет федеративного государственного устройства страны. Для России учет этого обстоятельства и многообразен (регионалистика, этнический и конфессиональный аспекты, специфика местного самоуправления), и чрезвычайно важен. Следствием же недостаточного учета или даже игнорирования вышеуказанных факторов, влияющих на процессы реформирования государственного управления, являются хронические недостатки системы власти. Назовем лишь некоторые из них:

- отсутствие оптимизации в распределении функций между президентскими и правительственными структурами;

- не всегда оправданное приравнивание статуса инфраструктурных ведомств к ведомствам, выполняющим прямые функции государственного управления;

- материальная и финансовая зависимость Федерального Собрания и судебной власти федерального уровня от президентской структуры - Управления делами Президента Российской Федерации;

- наличие ведомственных подразделений по регулированию (тарифов) при наличии Министерства антимонопольной политики. И многое, многое другое.

В России решены далеко на все проблемы, связанные с созданием эффективного и действенного механизма государственной власти, отвечающего требованиям успешного развития страны. Хотя надо отметить, что по мере реформирования государственных институтов шаг за шагом создается s законодательная база, укрепляется федеративная система власти - от центральных исполнительных органов до региональных и муниципальных образований. Начаты реформы судебной системы, прокуратуры и другие.

Поиски оптимальной для данных условий структуры и функций исполнительной власти идут уже давно. В целом можно сказать, что деятельность системы управления всех уровней формируется и организуется эмпирически, методом проб и многочисленных ошибок. Нет полной ясности и в том, кто за что и как несет ответственность в решении ключевых проблем социально-экономического развития. Сохраняется дублирование функций органов исполнительной власти, деятельность которых характеризуется слабой исполнительской дисциплиной при реализации уже принятых обязательств, законодательных актов и решений. Наличие большого количества законов и распоряжений и их игнорирование органами исполнительной власти свидетельствуют о растущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уровней.

Снижение роли государственного управления, дезорганизация в выполнении важнейших функций исполнительной власти во многом явились следствием ложных и невежественных представлений, возникших в ходе экономических реформ, о безграничных возможностях самоорганизации рынка, о необходимости устранения государства от управления экономикой и другими сферами внутренней жизни страны, о нецелесообразности государственной научно-технической, промышленной, структурной, инновационной и иной политики. Господство таких представлений и их претворение в жизнь помимо огромных потерь и упущенных возможностей отрицательно сказались как на организации исполнительной власти, так и на принципах ее функционирования.

В результате проведенного исследования автор выделяет основные направления взаимодействия органов государственной власти и считает целесообразными следующие предложения по их совершенствованию:

Первое. Разделение властей должно быть творческим в полном соответствии с характером установившихся федеративных отношений и статусом государства либо государственных образований, объединившихся в федеральное государство.

Второе. Статус государственного органа государственной власти характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов. Практически статусные вопросы должны быть системно и последовательно отражены в нормах законов (федеральных конституционных и федеральных законах о государственных органах), в положениях о государственных органах.

Третье. Глава 4.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ» федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесла определенность по вопросу об условиях и порядке заключения договоров о разграничении полномочий. Хуже решены вопросы о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта РФ, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти вообще не регламентированы. Федеральные органы государственной власти вправе в исключительных случаях временно осуществлять полномочия субъектов РФ. В федеральном законе необходимо установить институты, упорядочивающие практику передачи части полномочий одного органа другому, гарантии стабильности конституционной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность хотя бы некоторых соглашений между органами исполнительной власти законодательным органам, обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Совершенствование современной системы и структуры органов государственной власти Российской Федерации
Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Вернуться к списку публикаций