2011-10-30 18:31:16
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Проблема эффективности государственного управления экономикой



Проблема эффективности государственного управления экономикой


Выше уже упоминалось о том, что в отечественной правовой литературе существует два основных подхода к раскрытию понятия «государственное управление». Первый поход характеризуется тем, что государственное управление рассматривается как деятельность органов государства, приверженцы второго подхода предлагают определять понятие государственного управления через термин воздействие, что для автора данной работы представляется более точным.

Представление о государственном управлении как о «воздействии» с неизбежностью порождает необходимость обсуждения проблемы эффективности государственного управления, под которой мы понимаем определенный качественный уровень достижения управляющим субъектом желательных для него результатов в процессе управления. Эффективность в этом случае является наиболее яркой характеристикой, отражающей все стороны управления: логичность построения его системы, адекватность использования средств при достижении определенных целей, корректность выбора этих целей, количество ресурсов, затраченных для достижения целей. Анализ эффективности государственного управляющего воздействия в совокупности конкретных случаев его применения позволяет нам сделать выводы о дееспособности управляющей системы, ее готовности к решению стоящих перед обществом задач. При этом критерии эффективности в большей степени ясны и не требуют особого обсуждения. В этом отношении достаточно стройную систему критериев эффективности государственного управления предлагает Атаманчук Г.В., выделяя, в частности, следующие критерии:

1) степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности. Смысл этого критерия состоит в том, что любое отклонение от компетенции органа и должностного лица или проявление активности в другом направлении не может признаваться рациональным и эффективным, каждый должен заниматься своим делом;

2) законность управленческих актов. Соблюдение законности придает государственному управлению целенаправленность и упорядоченность (далее мы еще остановимся на этом вопросе);

3) реальность управляющих воздействий;

4) степень отраженности в управленческих актах потребностей общества, направленности на его благополучие и развитие;

5) степень взаимосвязей управленческих органов с гражданами, их объединениями и коллективами. Этот критерий отражает и уровень демократизма управленческой деятельности. Чем теснее связь между гражданским обществом и государственными органами, тем правильнее государство будет отражать потребности общества.

6) нравственный критерий: степень морально-идеологического влияния управленческой деятельности на внешнюю среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются и взаимодействуют.

Значительно более интересной является проблема поиска путей повышения эффективности государственного управления, нахождения механизмов и способов, которые позволили бы достигать необходимых результатов в достаточно непродолжительный период времени и с наименьшими затратами.

К числу таких путей относится надлежащий подбор средств государственного управления. Как уже отмечалось выше, применение понятия «воздействие» при определении сущности управления влечет за собой признание необходимости учета специфики управляемого объекта при выборе средств воздействия на него для достижения целей управления. Эта позиция до настоящего момента не достаточна освещена в отечественной правовой литературе, однако ее актуальность заставляет обратить на нее особое внимание. Речь идет о том, что управляющий субъект не всегда свободен при принятии управленческого решения, причем его свобода ограничена не только по сути решения, но и по подбору механизма его осуществления, что часто взаимосвязано. Невозможно властным государственным органам в условиях рыночной экономики, предполагающей достаточно широкую свободу участников экономических отношений, регулировать эти отношения, используя исключительно методы и средства командного администрирования. Помимо того, что это не совпадает с общими установками системы государственного управления, такого рода действия не могут привести к желаемому результату, поскольку обеспечивающая существование рыночной экономики правовая система не даст возможности совершить такие действия, или, как минимум, предотвратит возможность привлечения к ответственности за неподчинение им. Именно такие гарантии дает развитое гражданское общество, и государство в своей деятельности обязано умерять волюнтаристские стремления своих служащих навести «порядок» неадекватными, а подчас и незаконными средствами. Соблазн использования таких средств очень велик, поскольку умозрительно они могут дать быстрый результат, однако в действительности даже при достижении видимого первичного эффекта использование средств, несоответствующих объекту управляющего воздействия приводит к прямо противоположному результату, когда в лучшем случае заинтересованные лица начинают заниматься поиском путей уклонения от управляющего воздействия, а в худшем достигнутый результат прямо противоположен ожиданиям субъекта управления.

Особенно велик риск использования ненадлежащих средств управления в экономической сфере, поскольку с одной стороны экономика является чрезвычайно восприимчивой к внешнему воздействию средой, которая способна «откликаться» не только на совершаемые, но и на предполагаемые действия, а с другой стороны экономика представляет собой материальную основу жизни всего общества, и любые негативные изменения в ней прежде всего сказываются на уровне жизни членов этого общества.

Что же касается самих средств управления, то первейшим требованием к ним является соблюдение принципа законности при их использовании. Под законностью мы в данном случае понимаем необходимость деятельности государственных органов, принимающих управленческие решения, в рамках своей компетенции, с четким исполнением всех процедурных правил принятия, оформления и применения управленческого акта, безусловное подчинение требованиям иерархической системы нормативных актов (соответствие содержания управленческого решения акту большей юридической силы). Соблюдение принципа законности при этом не является самоцелью. Только соотнося свои действия с общеобязательными правилами управляющий субъект может достичь желательного для него результата в процессе управления. Однако здесь необходимо отметить и другую грань данной проблемы. Известные экономисты К. Макконнелл и С. Брю, характеризуя экономические функции государства, утверждают, что одним из важнейших видов деятельности правительства является «обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы». Примечательным является тот факт, что два таких разных по своей сути явления, как правовое регулирование с одной стороны, и информационно-идеологическая воздействие государства на социум с другой стороны, объединены в единую функцию государства в экономической сфере. Это дает основания утверждать, что между двумя этими направлениями деятельности прослеживается глубокая внутренняя связь, выражающаяся в их взаимном влиянии друг на друга. И хотя с внешней точки зрения форма их реализации различна (в одном случае используются правовые средства, в другом - по преимуществу - неправовые), достижение поставленного результата возможно только при одновременном учете степени воздействия на общественную среду и того, и другого феноменов. Иначе говоря, принципиально важным является учет общественного резонанса на результаты правового воздействия, который прежде всего зависит от степени близости правовых новаций к ранее установленным «правилам игры» на экономическом поле. Государство как субъект управляющего воздействия должно учитывать, что его каждое его решение выступает не как разовый способ устранения определенной проблемы, а представляет собой элемент всей конструкции регуляции общественной жизни (особенно когда речь идет о нормативно-правовых актах), поэтому к каждому такому элементу обоснованно предъявляются требование быть логичной частью конструкции, вписываться в общую систему упорядочения социальных отношений. А это, в свою очередь, диктует для государства необходимость соотнесения каждого своего управленческого решения с им же установленными правилами, поскольку результатом нарушения этих правил становится не только объективная невозможность правомерного поведения обязанных лиц, но и порождаемое такой невозможностью пренебрежительное, негативное отношение к праву как социальному регулятору в целом, что приводит к неэффективности воздействия государства на управляемую им социальную среду.

К сожалению, в ряде случаев мы видим, что приведенные выше доводы о необходимости тщательного подбора средств при осуществлении управляющего воздействия государства, в том числе в экономической сфере, при их практически всеобщем признании часто остаются нереализованными пожеланиями. Особенно ярко отсутствие четко отработанного алгоритма управленческих решений проявляется в моменты кризисов, когда «революционная необходимость» затмевает собой любые здравые рассуждения о важности продуманного и выверенного с точки зрения законности и здравого смысла подхода к решению возникающих проблем. Финансовый кризис, пик которого в России пришелся на конец августа - начало сентября 1998 года, дал немало тому подтверждений. При очевидном бездействии федеральных властей, занятых проблемами урегулирования властеотношений, региональные власти, находящиеся значительно ближе к конкретным избирателям, начали самостоятельные движения, зачастую достаточно сомнительные с точки зрения права, по выходу из экономического коллапса. В ряде регионов России решениями исполнительных властей запрещалось «необоснованное» повышение цен, вывоз продовольственных товаров за пределы субъекта федерации без разрешения администрации, устанавливался предельный размер торговой наценки и т.д. Однако, основная особенность такого рода управленческих решений состоит даже не в их несоответствии требованиям действующего законодательства, а в том, что они объективно не могут привести к желаемому результату. Ведь даже не самая совершенная судебная система страны все же предоставляет возможность защищаться от подобных действий, либо не дает возможности наказывать за неподчинение им. Примеров надлежащей судебной защиты нарушаемых такими управленческими актами прав граждан и юридических лиц можно привести немало, в том числе - и по признанию в судебном порядке недействительными актов федеральных властей.

Однако указанные недостатки государственного управления в экономической сфере проявляются не только во времена кризисных ситуаций, требующих немедленного реагирования (на что часто и ссылаются инициаторы подобных решений). И в относительно спокойное время власть периодически демонстрирует определенное пренебрежение к установленным правилам и процедурам, пытаясь реализовать зачастую «благие» намерения. Так Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России, борясь за защиту прав акционеров, владеющих небольшими пакетами акций, в 1998 году утвердила изменения и дополнения в Постановление от «17» сентября года «Об утверждении Стандартов эмиссии акций при учреждении акционерных обществ, дополнительных акций, облигаций и их проспектов эмиссий». Данными изменениями, в частности, предусматривалось введение порядка увеличения уставного капитала в акционерных обществах, который во многом не соответствует требованиями ФЗ «Об акционерных обществах» и ФЗ «О рынке ценных бумаг», устанавливая дополнительные основания признания сделок с ценными бумагами крупными (с вынесением вопроса об их утверждении на собрание акционеров) и порядок увеличения уставного капитала путем закрытой подписки также только по решению собрания акционеров. Данный пример тем более показателен, что здесь мы видим не только несоблюдение законности, то есть главнейшего принципа в управленческой деятельности государственной власти, но и непродуманный подход к тем средствам управления, с помощью которых данный орган государства пытался решить стоящую перед ним задачу, а именно - использование не тех средств управления. Ведь если бы ФКЦБ России действительно задалась целью не просто отчитаться перед вышестоящими органами о своей плодотворной деятельности по защите прав мелких акционеров, а стремилась бы к установлению механизма реальной защиты данных лиц, то как орган федеральной исполнительной власти она могла бы через Правительство РФ (как субъекта законодательной инициативы) внести соответствующие поправки к упомянутым выше федеральным законам. Принимая во внимание характер этих поправок, их социальное содержание можно с уверенностью сказать, что они получили бы одобрение

Государственной Думы, Совета Федерации и Президента. Таким образом задача, стоящая перед ФКЦБ России как специализированным государственным органом по контролю за рынком ценных бумаг была бы действительно решена, в то время как принятый ею в настоящий момент акт может быть оспорен в соответствующих судебных органах как путем признания его недействительным в упомянутой части, так и путем апелляции к незаконности применения его в процессе регистрации выпусков ценных бумаг, проводимой ФКЦБ России и ее региональными отделениями (и это уже неоднократно имело место быть), что фактически лишает его управленческой ценности в связи с полной неэффективностью.

Примеров такого рода управленческой практики в современной России можно привести предостаточно, и указанные выше примеры не претендуют на полное отображение проблемы эффективности управленческого воздействия. Мы пытались лишь привлечь, таким образом, внимание к данной проблеме, преодоление которой, как это видно, должно осуществляться не количественным, а качественным способом, стремлением к повышению отдачи от каждого управленческого решения, особо тщательным подходом к использованию государственно-властных рычагов при решении социальных задач. Достижение этого возможно только при наличии концепции деятельности органов государственной власти, которая для начала четко определила бы принципиальное место государства как регулятора в экономической сфере, а затем дала ответ на вопрос - какими средствами и методами должно осуществляться его управляющее воздействие.


Комаров Кирилл Борисович







Интересное:


Механизмы реализации местного самоуправления
Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
Государственное управление экономикой
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Вернуться к списку публикаций