2011-10-30 18:15:24
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Практика использования государством средств воздействия на экономику



Практика использования государством средств воздействия на экономику


Приватизация.

Едва ли в сегодняшней российской действительности можно найти какое-либо другое явление, которое получило бы столь же противоречивые оценки и провоцировало бы столь же острые конфликты между представителями различных политических сил, как приватизация.

Массовая приватизация, стремительно проведенная в России в 1992 - 1994 годах (в которой, если оперировать формальными понятиями, участвовало все население страны), привела к грандиозным, поистине тектоническим сдвигам в структуре отношений собственности и повлекла за собой изменения социально-экономического уклада, сопоставимые по масштабам с революционными потрясениями 1917 года.

Сама по себе приватизация, то есть процедура передачи имущества из государственной (муниципальной) собственности в частную, вовсе не является специфическим российским изобретением. В демократических странах Западной Европы это вполне обыденное явление, функционирующее, если можно так выразиться, по принципу качелей: в определенный период государство проводит политику максимального избавления от собственности, впоследствии это частично компенсируется обратным процессом. Такие события (смена национализации и приватизации) имели место быть во второй половине XX века во Франции, Великобритании. Но даже в таких экономически и социально благополучных странах эти процессы всегда проходили достаточно болезненно, сопровождались бурными дискуссиями в обществе. Наверное, это не удивительно, поскольку вопрос о собственности является ключевым в любой экономической системе. Для нас опыт приватизации в других государствах очень важен именно с точки зрения тех целей и задач, для решения которых проводилось это изменение собственников.

Первую серию целей можно назвать в широком смысле идеологическими. Для правых партий приватизация - это генеральная стратегия, имеющая целью сместить границы между государственным и частным сектором в пользу частного. Следующим идеологическим аргументом в защиту приватизации была убежденность в том, что государственная промышленность и сфера услуг ограничивают выбор потребителя из-за своих монопольных позиций. Также считалось, что государственная собственность не давала свободы действий индивидам в области экономики, вынуждая их быть держателями государственных предприятий. Третьим идеологическим принципом было желание построить демократию «владельцев собственности». Поэтому так сильна была тенденция распродавать акции предприятий как можно более широкому кругу населения.

Вторая серия целей имела экономическую основу. Прежде всего, приватизация способствовала либерализации экономики. Многие государственные монополии в экономике страны не являлись естественными монополиями, следовательно должны были быть ликвидированы. Кроме того, считалось, что государственное производство менее эффективно, чем частное, по внутренне присущим этому производству характеристикам: закрытость от рыночных сил и уверенность в поддержке государства.

Еще одним экономическим аргументом в пользу приватизации следует считать необходимость проведения более жесткой политики в области занятости - правительство в таком случае дистанцировалось от непопулярных мер по сокращению рабочих мест. Наконец, приватизация, по мнению ее сторонников, укрепляет позиции страны на международных рынках.

С экономическими целями и задачами были увязаны управленческие. Необходимо было рационализировать управленческие структуры, а также сменить руководство приватизированных компаний, расширив круг лиц, привлекаемых к управлению.

Существовали и определенные политические цели. Приватизация промышленности была направлена на то, чтобы создать слой консервативных избирателей, подорвать профсоюзы и лишить левые силы их традиционных бастионов поддержки. Наконец, еще один политический фактор, повлиявший на приватизацию: в 80-е годы в Западной Европе произошло сильное ослабление партий, ратовавших за сохранение государственного сектора.

Среди задач финансового характера, выдвигавшихся в обоснование приватизации, - сокращение потребностей государственного сектора в заемных средствах, расширение рынка капиталов путем привлечения большего числа инвесторов, сокращение дефицита государственного бюджета за счет поступления средств, вырученных от продажи государственных предприятий.

Мы не случайно так подробно анализируем цели, которые ставили западные государства при проведении приватизационных мероприятий в своих странах, поскольку в контексте данной работы приватизация интересует нас именно как средство государственного управления экономикой, то есть как инструмент для решения определенных задач и достижения определенных целей.

Одним из наиболее часто высказываемых критических замечаний по отношению к процессу приватизации в России является утверждение, что национальные богатства были проданы за бесценок, что государство не получило ощутимого финансового эффекта от передачи имущества из государственной собственности в частную. По этому поводу необходимо отметить, что такая задача, как увеличение доходных источников бюджета Российской Федерации за счет средств от приватизации государственных предприятий в период с 1992 по 1997 годы никогда не ставилась. Законодательство РФ предусматривало, что цели и задачи приватизации определяются в ежегодно принимаемой Государственной программе приватизации. Обращаясь к каждой из этих программ, мы видим, что цели приватизации не имели фискального значения. Так, Государственная программа приватизации на 1992 год определяла в качестве главных задач приватизации следующие:

- формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально-ориентированной рыночной экономики;

- повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

- социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

- создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

- привлечение иностранных инвестиций.

С большими или меньшими вариациями этот набор целей (создание широкого круга частных собственников, привлечение в производство инвестиций, в том числе и иностранных, повышение эффективности российской экономики в целом) декларировался и во всех последующих программах, вплоть до 1997 года, когда впервые на законодательном уровне (в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации от «21» июля года) в качестве одной из важнейших целей приватизации было заявлено «улучшение платежного баланса Российской Федерации». Следовательно, предъявлять упрек в недостаточности полученных государством от приватизации денежных средств идеологам приватизации было бы несправедливым.

Что же касается остальных продекларированных целей, то здесь картина выгладит несколько иначе. Прежде всего, мы можем говорить, что цель сформировать широкий круг частных собственников, заинтересованных в эффективном развитии приобретенных им предприятий на этапе ваучерной приватизации можно считать недостигнутой. Это факт признается сегодня и Правительством РФ (о нем упоминается в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ), и самими «отцами» приватизации. Так, А. Кох в печально известной книге «Приватизация по-российски» пишет: «формирование нормальных рыночных отношений, возникновение эффективного собственника возможно только в процессе денежной приватизации, когда имущество продается за реальные деньги, а покупатель несет ответственность за приобретенное своим кошельком, своим карманом». Каждый раз, когда мы говорим о том, что какая-то цель недостигнута, мы должны обратиться к анализу тех средств государственного управления, которые использовались для ее достижения и попытаться найти причину в них. В этом смысле в контексте рассматриваемой проблемы использование ваучеров (как заменителей денег, которых у большинства населения просто не было) в каком-то отношении оправдывало себя, и здесь можно говорить о том, что каждому россиянину действительно была предоставлена безвозмездная возможность принять участие в процессе перераспределения собственности. Однако, если принять во внимание общую экономическую и политическую ситуацию на тот момент, то становится ясно, что ставка на создание широкого круга частных собственников была изначально чрезвычайно рискованной. Директору предприятия достаточно было в течение 2-3 месяцев не выплачивать заработную плату работникам, чтобы большинство из них рассталось со своими акциями. Основной же причиной, по нашему мнению, стало отсутствие идеологической обеспеченности как всего процесса экономических реформ в стране, так и приватизации в частности. С крахом советского государства вся пропагандистская машина перестала существовать, а так как никакой иной идеологии, кроме партийной, в стране не существовало, то новоиспеченное российское государство осталось без государственной идеологии вообще. При этом абсолютно справедливо высказывание, что «вчерашний советский народ и такие понятия, как «приватизация», «акция», «курсовая стоимость», разделяла глубочайшая интеллектуальная и нравственная пропасть». Преодолеть эту пропасть было не легко.

Что же касается остальных задач, которые пытались решить с помощью приватизации как средство государственного управления экономикой, то ситуация здесь обстоит по-разному. Можно назвать очень много предприятий, в которые приватизация «вдохнула» новую жизнь, где благодаря появлению частного собственника возросла эффективность производства, возникли новые рабочие места, регулярно платятся налоги и содержится социальная инфраструктура. Есть и такие предприятия, которым смена собственника не помогла, они либо закрылись, либо существенно перепрофилированы. Хорошо это или плохо, нельзя судить абстрактно. Система организации экономики через свободный рынок и свободу предпринимательской деятельности тем и отличается, что наиболее ярко выявляет сильные и слабые стороны любого предприятия, и при наличии платежеспособного спроса всегда позволяет сформировать адекватное предложение. С другой стороны, мы не можем забывать о том, что государство проводит определенную политику в интересах всего населения страны, и для реализации этой политики зачастую необходимо сохранение каких-либо производств, пусть даже они планово нерентабельны и нуждаются в финансовой поддержке государственного бюджета.

Далеко не все еще сделано и для привлечения через приватизацию иностранных инвестиций в экономику страны (тоже одна из декларировавшихся целей приватизации как средства государственного управления). Все высшие органы страны, руководство субъектов федерации с завидным постоянством говорят о необходимости создания благоприятных условий для привлечения иностранных инвесторов, однако на практике часто все делается с прямо противоположным результатом. Один только пример принятия федерального закона о запрещении иностранным физическим и юридическим лицам иметь в собственности более 25% акций РАО «ЕЭС России», принятый в тот момент, когда иностранцам уже принадлежало более 32% акций этого общества, и не содержащий ни порядка приведения этих цифр в соответствие друг другу, не условий компенсаций, способен отбить всякую охоту к вкладыванию денег в экономику страны.

Как уже неоднократно подчеркивалось ранее, возможность упорядочить систему государственного управления экономикой и добиться повышения эффективности этого управления появится только тогда, когда будет выработана четкое научно-обоснованное представление о роли и месте государства в экономике, целях и задачах, которые оно должно решать, и средствах, с помощью которых эти цели могут быть достигнуты. В этом смысле именно в области государственной политики приватизации сделан отрадный первый шаг. Постановлением Правительства РФ от «9» сентября 1999 года № 1024 утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ. Документ для нашего нормотворчества без преувеличения уникальный. Впервые на государственном уровне публично признано, что существуют проблемы в реализации целей государственного управления, эти проблемы четко обозначены:

- не сформирован широкой слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Концепция четко формулирует цель государственной политики в области приватизации: кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом. Отдельно и подробно указаны задачи, которые необходимо решить для достижения этой цели, среди них:

- привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и их выполнять;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;

- формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;

- рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на бюджет развития РФ (принципиально новый подход, ранее средства от приватизации рассматривались как возможность покрытия текущих расходов).

Очень отрадно, что указанные цели и задачи не выглядят голыми декларациями, а сопровождаются подробным описанием конкретных методов и средств их реализации. В частности, решается вопрос о возможности сохранения социально значимых предприятий: все унитарные государственные предприятия должны быть приватизированы, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующим субъектами иных организационно-правовых форм. Такой подход представляется значительно более предпочтительным, чем распространенная ранее практика составления всевозможных списков предприятий, не подлежащих приватизации, как «поименных», так и с привязкой к определенным видам деятельности без особого объяснения, почему их нельзя приватизировать, в результате чего туда зачастую попадали государственные предприятия, директора которых просто не хотели расставаться со своими полномочиями (ничем иным, кроме вышесказанного, нельзя, например, объяснить существующий по сей день запрет на приватизацию типографий).

Проводится разграничение по видам предприятий: если они высоколиквидны, то их следует продавать с ориентацией на необходимость значительного поступления средств в бюджет, если они низколиквидны, то продавать по минимальной цене с условием принятия на себя новым собственником инвестиционных и социальных обязательств. Это значительно лучше, чем установленный сейчас порядок единой методики определения продажной цены предприятий, никак не учитывающей степени их инвестиционной привлекательности.

Обозначена необходимость и порядок осуществления государственного контроля за ходом приватизации на всех ее этапах, в том числе и постприватизационный контроль за исполнением новым собственником взятых на себя обязательств.

Все это дает основания утверждать, что наконец-то в практике государственной управляющей деятельности начинают появляться цивилизованные научно-обоснованные подходы, способные дать ей эффективность и рациональность. Ведь только полное понимание сути государственной политики, долгосрочных намерений власти может привлечь по-настоящему серьезных, как иностранных, так и отечественных инвесторов. Хотелось бы только, чтобы заявленный подход не оставался таким только на бумаге, а выражался бы в принятии конкретных (в том числе и предусмотренных Концепцией) нормативных документов, проявлялся бы в повседневной практике должностных лиц и органов государственной власти, распространялся и на иные сферы государственного управления экономикой.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


К вопросу о местном самоуправлении
Принципы, цели и функции государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Место региона в развитии внешнеэкономических связей
Проблемы экономического развития административного района в процессе становления местного самоуправления
Вернуться к списку публикаций