2011-10-30 18:15:24
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Практика использования государством средств воздействия на экономику



Практика использования государством средств воздействия на экономику


Ценные бумаги.

Ценные бумаги представляют собой одно из самых интересных средств государственного управления экономикой. Суть этого интереса заключается в том, что ценная бумага является одновременно объектом гражданских прав, в какой-то степени, платежным документом, параллельно с этим свидетельством удостоверения имущественных прав. Разумеется, пройти мимо такого сосредоточия экономических отношений государство не могло. Поэтому ценная бумага смогла стать одним из самых действенных инструментов управленческого воздействия. Достигается это следующими путями:

а) нормативные акты (Гражданский кодекс, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг») хотя и с небольшими различиями, но достаточно четко закрепляют понятие ценной бумаги. Это документ, который с соблюдением установленной формы удостоверяет наличие у его обладателя имущественных прав, реализация которых возможна при его предъявлении. Таким образом, государство определяет, что ценной бумагой является не все, что угодно (как, например печально известные «билеты» с портретом Мавроди), а только такие документы, форма которых установлена законом. Оказание в этом направлении управленческого воздействия государства преследует цель защиты интересов управляемых лиц от недобросовестного посягательства на них. Данный вопрос разработан в нормативном порядке довольно подробно, установлены размеры бланков ценных бумаг, перечень информации, которая обязательно должна на них содержаться.

б) в отношении зафиксированных в ценной бумаге имущественных прав управленческое вмешательство государства также очевидно. Законодательство устанавливает четкий перечень прав, вытекающих из владения тем или иным видом ценных бумаг. Таким образом, государство получает возможность регулировать диспозитивные по своей сути отношения между управляемыми лицами, не вмешиваясь в них напрямую, методами командного администрирования, и в то же время, контролируя и управляя ими путем косвенного воздействия. Примером тому служит закрепленный в Федеральном законе «Об акционерных обществах» перечень прав владельца обыкновенной именной акции: участвовать в общем собрании акционеров с правом голоса по всем вопросам его компетенции, получать дивиденды, а в случае ликвидации общества - получить часть его имущества.

в) в отношении обращения ценных бумаг, использования их как средства платежа государственное воздействие носит как прямой, так и опосредованный характер. Устанавливая форму ценной бумаги (косвенное воздействие), государство имеет возможность одновременно регламентировать процедуру перехода прав на нее от одного лица к другому (пример, порядок учинения индоссаментной надписи на векселе или переводном чеке). Закрепляя регламент совершения сделок с ценными бумагами (прямое воздействие) государство может одновременно решать большое количество задач: воздействие на экономику в целях недопущения монополистической деятельности (путем ограничения количества ценных бумаг одного эмитента у одного собственника и установления специального порядка получения согласия государственных органов), защита прав управляемых субъектов при массовых выпусках и продажах ценных бумаг и многое другое.

г) наконец, являясь самостоятельным владельцем ценных бумаг, государство имеет возможность оказывать свое управленческое воздействие не властным путем, а через механизмы гражданско-правовых отношений, проводить свою политику в отношении развития определенных отраслей, производства определенных видов продукции и так далее.

Перечень возможного использования государством ценной бумаги как средства управленческого воздействия можно продолжать еще очень долго. Более интересно было бы отметить, что ценные бумаги и фондовый рынок в целом в силу своей новизны, широкой распространенности и ряда других причин являются, вероятно, самыми лучшими индикаторами слабых сторон государственного управленческого воздействия. На сегодняшний день, по мнению автора настоящей работы, на примере использования ценных бумаг как средства государственного управления экономикой можно выделить следующие проблемы государственного управления:

а) уже упоминавшаяся выше проблема ненадлежащего использования таких средств, как стимулирование к правомерному поведению. Причины этому следующие:

правомерное поведение часто становится крайне затруднительным или просто невозможным в силу противоречий нормативного регулирования, существования огромного количества бюрократических препон, часто не имеющих под собой никакого реального смысла. К числу таковых, например, относится введенное Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам № 19 от «17» сентября 1996 года (Стандарты эмиссии акций при учреждении акционерных обществ, дополнительных акций, облигаций и их проспектов эмиссий) правило, согласно которому «тексты документов, которые в соответствии со Стандартами должны предоставляться для государственной регистрации выпуска ценных бумаг, предоставляются в регистрирующий орган также на двух магнитных носителях». Разумеется, что никакого позитивного эффекта, кроме дополнительных трудностей для эмитентов от введения такой нормы не добавится, поскольку до компьютеризации всей России еще очень далеко, а каких-либо дополнительных гарантий для покупателей выпускаемых ценных бумаг наличие дискеты с содержанием проспекта эмиссии вряд ли даст, поскольку исправить содержащиеся там сведения значительно проще, чем в официальном документе, скрепленном подписями и печатями.

- вводимые правила часто не подкрепляются никакими реальными мерами ответственности за их несоблюдение. Инструкция Министерства финансов РФ № 53 «О порядке совершения сделок с ценными бумагами» содержала норму, согласно которой при совершении сделки с ценными бумагами можно было использовать не более 50% заемных средств от всей суммы сделки. Не говоря уже о том, что введение такого ограничения мало чем объяснимо, оно еще и не предусматривало никаких последствий в случае его нарушения, и это далеко не единичный пример.

Таким образом, зачастую управленческое воздействие государства путем стимулирования правомерного поведения настолько неэффективно, что в ряде случаев проще, либо не возбраняется нарушить установленные правила. Такого рода положение в первую очередь оказывает влияние на формирование нигилистического отношения к праву и государственному управлению.

б) большое значение имеет также проблема использования государством новых для него средств управленческого воздействия. Главным образом здесь наличествует ситуация использования «новых» средств «старыми» либо вовсе неподходящими методами, когда инструменты косвенного экономического воздействия пытаются применять в директивно-приказном порядке, абсолютно не взирая на самими же установленные правила. Например, Президент РФ «10» января 1996 года издал Указ № 66 «О мерах по обеспечению выплаты заработной платы...». В соответствии с п. 5 этого Указа, который настолько неординарен, что есть необходимость привести его полностью, «представители государства в органах управления хозяйственных обществ и товариществ, в которых имеются доли (паи, акции), находящиеся в государственной собственности, в случае задержки выплаты заработной платы работникам соответствующих хозяйственных обществ и товариществ, обязаны в месячный срок созвать общее собрание участников (акционеров) соответствующего хозяйственного общества или товарищества и поставить вопрос об увольнении руководителей (исполнительных директоров), ответственных за выплату заработной платы». Нетрудно догадаться, что с учетом проводимой избирательной кампании данный Указ должен был послужить определенным целям, но что касается его реального действия, то он крайне далек от возможности его реализации. Почему-то никому не пришло в голову, что доля государства в частной компании может быть не настолько большой, чтобы преодолеть установленные ФЗ «Об акционерных обществах» барьеры. Требовать созыва (даже не созывать, а только требовать) общего собрания акционеров может только лицо, владеющее не менее чем 10% обыкновенных именных акций акционерного общества, а вносить вопрос в повестку дня собрания - не менее чем 2%. Но авторов Указа такие мелочи видимо волновали очень мало. Также, как мало волнуют требования действующего законодательства, предусматривающие свободу частной предпринимательской деятельности. Аналогичный подход усматривается и в действиях Правительства Свердловской области, которое в течение длительного времени осуществляло практику понуждения предприятий должников перед федеральным и областным бюджетами выпускать на сумму долга векселя (для передачи их органам областной власти с целью последующей реализации), либо увеличивать на сумму долга уставные капиталы юридических лиц, выпускать дополнительные акции и средства от их продажи либо сами акции передавать областным властям. Безусловно, сбор налогов - это одно из важнейших полномочий органов государственной власти, но есть ведь и предусмотренные законом пути осуществления этой деятельности.

Последствия такого поведения управляющих субъектов те же, что и в предыдущем случае. Управленческие указания, даваемые таким образом, не выполняются, авторитет властей и права падает.

в) нельзя не упомянуть и о такой проблеме, как отсутствие реальных ограничений в управленческом воздействии государства. Принцип законности, как уже указывалось выше, дает возможность органам государства действовать только в разрешенных пределах. Те не менее, на практике эти пределы часто нарушаются, либо государство злоупотребляет предоставленными ему полномочиями. В этом смысле показательно Постановление Федеральной комиссии по ценным бумагам № 18 от «17» сентября 1996 года «Об изменениях и дополнениях порядка лицензирования деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг». Постановление ужесточает по сравнению с ранее существовавшими нормами порядок и условия лицензирования специализированных регистраторов, вводя в том числе правило об обязательном ведении одним регистратором не менее чем 100 000 лицевых счетов не менее чем 25 акционерных обществ-эмитентов. Ясно, что такое ограничение никакого влияния на улучшение качества работы регистраторов оказать не может, скорее наоборот, и введено в целях монополизации рынка соответствующих услуг, что облегчит государству контроль за его участниками, но отнюдь не улучшит положение собственников акций.

г) также безусловной проблемой является, о чем уже упоминалось выше, отсутствие целевого, концептуального подхода к государственному управленческому воздействию на управляемую среду. Работа государства по принципу «пожарной команды» отчетливо проявилась на примере скандала вокруг Акционерного общества «МММ». Те государственные деятели, которые уверяли, что на момент пика деятельности этого АО не существовало государственного регулирования рынка ценных бумаг, достаточного для пресечения подобной деятельности, мягко говоря, лукавили. Большая часть норм управления в сфере фондового рынка существует в нашем законодательстве с 1991 - 1992 годов (а деятельность АО «МММ» протекала, в основном в конце 1993 - первой половине 1994 года. Сотни тысяч людей оказались обмануты грандиозной «пирамидой», и их сегодняшние требования к государству вполне правомерны, поскольку оно, взяв на себя функции управления и контроль, не обеспечило должным образом охрану их имущественных интересов, хотя должно было это сделать. В деятельности АО «МММ» хватило бы места и для работы Министерства финансов (главного в то время контролера на рынке ценных бумаг), и правоохранительных органов. Количество нарушений при массовой и сопровождающейся рекламой на государственном телеканале продаже акций АО «МММ» было вполне достаточным для приостановления этой деятельности, либо даже полного запрещения ее. Однако этого сделано не было, что ярко продемонстрировало отсутствие у государства понимания, зачем оно устанавливает правила, ограничения, меры ответственности, если оно само бездействует в тот момент, когда обязано активно вмешиваться.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Государственное управление экономикой
Совершенствование современной системы и структуры органов государственной власти Российской Федерации
Понятие средств государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Местное самоуправление - новые социальные технологии
Вернуться к списку публикаций