2011-10-30 18:15:24
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Практика использования государством средств воздействия на экономику



Практика использования государством средств воздействия на экономику


Банкротство.

Банкротство, как и любой другой экономико-правовой институт, следует рассматривать как инструмент достижения тех или иных целей экономической политики государства. Основной характеристикой любой экономической системы, и одновременно целеполаганием управляющего воздействия на нее, является эффективность использования производственных ресурсов (природных, трудовых, капитальных), находящихся в распоряжении данной системы. Это верно как в отношении государства в целом, так и в отношении конкретного предприятия. Экономический смысл института банкротства в том и состоит, что это институт должен служить механизмом более эффективного режима управления производственными ресурсами на уровне хозяйственных единиц - предприятий.

Процедура несостоятельности (банкротства) является, пожалуй, самым новым средством государственного управления. В советское время такой процедуры и быть не могло, так как государство детально регламентировало и контролировало хозяйственную деятельность предприятий. Поэтому если конкретное предприятие не могло выполнить обязательств перед другим, государство выполняло их за свой счет или за счет иных предприятий, свободно перераспределяя государственное имущество между различными субъектами хозяйственной деятельности. Данная имущественная безответственность предприятий во многом определила снижение эффективности производства и явилась одной из причин развала советского хозяйства. В условиях поощрения предпринимательской деятельности, то есть самостоятельной, направленной на получение прибыли, осуществляемой на свой риск деятельности, процедура банкротства призвана обеспечить, с одной стороны, эффективность предпринимательской деятельности, а, с другой стороны, исполнение денежных обязательств юридическими лицами и гражданами.

В соответствии со ст. 2 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. При этом сущностью процедуры банкротства является установление фактической невозможности удовлетворить имеющиеся требования кредиторов, а также распределение имущества должника-банкрота между кредиторами.

Все средства государственного управления, в том числе и процедура несостоятельности (банкротства), должны быть осмысленно направлены на достижение целей, установленных государством и благоприятных для общества. Так как несостоятельность (банкротство) является правовым институтом, то данное средство государственного управления формируется прежде всего установлением государством правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах, которые при наличии определенных юридических фактов (юридических составов) порождают соответствующие правоотношения, позволяющие достичь установленных государством целей. Если при этом установленные государством цели не достигаются, необходимо делать вывод о том, что правовое регулирование неэффективно и требует усовершенствования.

Приведенные рассуждения уместно применить к нормам, содержащимся в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Анализ законодательства о несостоятельности (банкротстве) и правоприменительной практики позволяет выделить следующие цели государственного управления, на достижение которых направлена процедура несостоятельности (банкротства):

1) наиболее эффективное использование производственных ресурсов и создание конкурентной среды, способствующей деятельности наиболее эффективным предпринимателям;

2) обеспечение исполнения обязательств как юридическими лицами, так и гражданами;

3) обеспечение уплаты в бюджеты всех уровней обязательных платежей;

4) защита интересов лиц, чьи права и законные интересы нуждаются в дополнительном обеспечении государством.

Каждая из перечисленных целей достигается за счет установления в законодательстве о несостоятельности (банкротстве) специальных требований. Требования эти представляется возможным сгруппировать в зависимости от целей, на достижение которых они направлены.

Так повышению эффективности предпринимательской деятельности способствует:

- введение процедур досудебной санации и внешнего управления, при которых либо участники общества (акционеры), либо внешний управляющий имеют возможность восстановить платежеспособность юридического лица, деятельность которого потенциально может быть рентабельной (тратить средства и время на восстановление платежеспособности должника, который при любых обстоятельствах не сможет работать с прибылью не имеет смысла);

- в том случае если должник является потенциально способным восстановить свою платежеспособность, вводится внешнее управление, в течение которого на удовлетворение требований кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам устанавливается мораторий: не начисляются неустойки и проценты, не допускается взыскание в бесспорном (безакцептном) порядке, приостанавливается исполнение по исполнительным документам. Такой льготный режим вводится для того, чтобы должник имел реальную возможность восстановить свою платежеспособность, при начислении неустоек и процентов погасить имеющуюся задолженность совершенно нереально. Так один из составителей проекта ФЗ «О несостоятельности (банкротства)» В.В. Витрянский отмечает, что ранее закон ограничивался нормой, в соответствии с которой «на период проведения внешнего управления имуществом должника вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов к должнику», и не связывал введение моратория с прекращением начисления на должника неустоек (пеней, штрафов) по денежным обязательствам и финансовых (экономических) санкций по обязательным платежам. В результате шансы должника на восстановление платежеспособности сводились к нулю, ибо весь период внешнего управления, а стало быть и действия моратория, над ним дамокловым мечом висел нарастающий, как снежный ком, груз неустоек и финансовых санкций. В этих условиях мораторий на старые долги терял практический смысл.

- наконец, собственно процедура признания должника банкротом и открытие в отношении его конкурсного производства, в ходе которого осуществляется переход права собственности на имущество должника к новому лицу, и это лицо, предположительно, должно обеспечить более эффективное использование производственных ресурсов (хотя бы для того, чтобы вернуть себе вложенные в покупку предприятия инвестиции).

На обеспечение исполнения обязательств направлены следующие нормы института несостоятельности (банкротства):

- предусмотрена возможность кредитора обратиться в суд с заявлением о признании должника несостоятельным (банкротом), если последним не исполнено денежное обязательство в определенном размере в течение установленного срока;

- предусмотрены в законодательстве о несостоятельности (банкротстве) различные меры по восстановлению платежеспособности должника: досудебная санация, перепрофилирование производства, закрытие нерентабельных производств, ликвидация дебиторской задолженности, продажа части имущества должника, уступка прав требования должника, исполнение обязательств должника собственником имущества должника - унитарного предприятия или третьим лицом, продажа предприятия (бизнеса) должника и иные меры по восстановлению платежеспособности, за счет которых требования кредиторов возможно удовлетворить.

Для защиты государственных интересов, а также прав лиц, нуждающихся в повышенной защите (трудовой коллектив, граждане, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью) предусмотрено:

- включение задолженности по обязательным платежам в реестр требований кредиторов;

- установление для уполномоченных государственных органов в целом равного положения с кредиторами по денежным обязательствам;

- установление очередности погашения задолженности: сначала погашается задолженность перед гражданами, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, затем задолженность по заработной плате, задолженность по обязательствам, обеспеченным залогом, задолженность по обязательным платежам, а потом уже удовлетворяется остальная задолженность;

- запрет заключения мирового соглашения до погашения требований кредиторов первой и второй очереди.

Указанные выше цели института банкротства в российской правовой действительности иногда подменялись сиюминутными интересами, защита которых с помощью процедуры несостоятельности (банкротства) приводила к отрицательным последствиям для экономики. В.В. Витрянский справедливо отмечал, что «не могло не тревожить принятие ряда правовых актов, которые рассматривали несостоятельность (банкротство) в качестве либо панацеи от всех экономических бед, либо инструмента для решения текущих экономических проблем, к примеру, как средство борьбы с неплательщиками налогов или в качестве дополнительного способа приватизации».

По мнению автора настоящей работы, некоторые нормы указанного закона и других нормативных актов в это сфере не позволяют достичь установленных государством целей и не согласуются с иными нормами законодательства о несостоятельности (банкротстве) и нормами гражданского законодательства.

Во-первых, ряд норм не позволяет эффективно защищать государственный интерес, заключающийся в обеспечении погашения должником задолженности по обязательным платежам. Так для определения наличия признаков банкротства не учитываются установленные законодательством неустойки за неисполнение обязанности по уплате. Это свидетельствует о том, что государство не устанавливает для граждан и юридических лиц дополнительной мотивации для должного исполнения обязанности по уплате обязательных платежей. Это положение усугубляется тем, что размер неустойки по неуплате обязательных платежей не учитывается в реестре требований кредиторов и не позволяет государству должным образом представить свои интересы в ходе процедуры банкротства. Кроме этого, предусматривается, что уполномоченные государственные органы участвуют только на первом собрании кредиторов (в ходе процедуры наблюдения) и не участвуют в последующих собраниях кредиторов, что позволяет кредиторам по денежным обязательствам принимать решения без учета позиции государства. Пример: государство считает банкротящееся предприятие важным и на первом собрании голосует за введение внешнего управления, однако, так как в последующих собраниях уполномоченные государственные органы участия не принимают, остальные кредиторы в любой момент могут принять решение о прекращении процедуры внешнего управления и введении конкурсного производства (продажа имущества предприятия на торгах), что не соответствует государственным интересам.

Во-вторых, интересы кредиторов по неустойкам, связанным с денежными обязательствами, также не защищены аналогично с государственными интересами. Кроме этого, интересы залогодержателей имущества должника защищаются в меньшей степени. По общему правилу (вне процедуры банкротства) залогодержатель имеет право получить удовлетворение своих требований за счет стоимости заложенного имущества, следовательно, залогодержатель обладает определенным вещным правом на заложенное имущество, его интересы обеспечиваются самим имуществом. В ходе процедуры банкротства залогодатель теряет вещное право на предмет залога, и его требования удовлетворяются только в третьей очереди. Поэтому в ходе процедуры банкротства интересы залогодержателя защищены в меньшей степени, и значение института залога несколько снижается.

В-третьих, неэффективная деятельность арбитражных управляющих в процедуре несостоятельности (банкротстве) не влечет никакой ответственности для них, если она не нарушала требований законодательства. Это не соответствует статусу арбитражных управляющих, так как они являются индивидуальными предпринимателями, то есть их деятельность должна являться самостоятельной, направленной на получение прибыли и осуществляться на свой риск. Получается, что положительный результат деятельности арбитражного управляющего не обязательно влечет для него получение прибыли, а отрицательный результат не является основанием для привлечения к имущественной ответственности, следовательно, арбитражные управляющие не в достаточной степени заинтересованы в результативности своей деятельности. Как результат этого эффективность процедуры несостоятельности (банкротства) как средства государственного управления недостаточно высока.

В-четвертых, в действительности процедура несостоятельности используется не для восстановления платежеспособности или удовлетворения требований кредиторов, а для передела собственности или для устранения конкурентов. Это обусловлено с тем, что любое прибыльное предприятие может быть признано банкротом, так как формально может удовлетворять признакам несостоятельности, хотя активы данного предприятия могут во много раз превышать размер задолженности. Так Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф.Яковлев в письме председателям федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации отметил, что «процедура банкротства может использоваться в целях передела собственности, устранения конкурента». В самом по себе переходе прав собственности на имущество предприятия - должника нет ничего плохого, речь здесь идет о том, что зачастую обращение в суд с заявлением о неплатежеспособности должника имеет под собой не взыскание долга или переход бизнеса к более эффективному управленцу, а попытку с помощью института банкротства в более простом и дешевом порядке приобрести предприятие, при этом для смены собственника нет никаких оснований, что разумеется противоречит самой цели банкротства как средства государственного управления в экономике.

Еще одним не очень здоровым элементом нормативного комплекса института банкротства являются закрепленные в Федеральном законе «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» правило невозможности применения процедур банкротства к атомным электростанциям, а также предусмотренный этим же законом усложненный порядок признания несостоятельными определенных категорий хозяйствующих субъектов. Не подвергая сомнению общественную необходимость сохранения деятельности указанных в этом законе категорий юридических лиц, считаем необходимым отметить, что такие цели несостоятельности как обеспечение исполнения обязательств, создание стабильной финансовой системы в стране не могут быть достигнуты при установленном этим законом порядке. Хотя эта ситуация вовсе не так безнадежна, как это могло бы показаться, и как это пытаются представить отдельные политические силы в нашем обществе. Если государство заинтересовано в сохранение определенных производств, то оно должно предоставить всем остальным участникам экономических отношений надежные гарантии, что в случае, когда взыскание задолженности с «охраняемых» субъектов будет невозможно иначе как путем признания их несостоятельными, государство возьмет на себя ответственность по погашению обязательств этих субъектов. В противном случае, либо никто не будет желать иметь какие-либо коммерческие взаимоотношения с подобными лицами, либо если государство будет принуждать участников рынка ко вступлению в эти взаимоотношения (что у нас иногда имеет место быть), все это вряд ли сможет называться системой рыночной экономики и не будет носить эффективного характера.

В целом, подводя итог рассмотрению процедуры несостоятельности (банкротства) как средства государственного управления, нужно отметить, что это перспективное и действенное средство. Однако его нереализованный потенциал еще очень велик, что связано с тем, что данное средство управления не используется государством целенаправленно, многие особенности процедуры банкротства не соответствуют государственным и общественным интересам. В целях совершенствования использования процедуры несостоятельности (банкротства) государством как средства управления необходимо вести осознанную законотворческую и правоприменительную деятельность, результатом которой должно стать более адекватное соответствие применения процедуры банкротства государственным целям и общественным интересам.

О результативности и нерезультативности попыток управленческого воздействия государства на экономические отношения путем применения различных рычагов, преимущественно косвенного воздействия, можно говорить достаточно долго. С точки зрения автора настоящей работы, наилучшее рассмотрение позитивных и отрицательных моментов в практике государственного управления можно привести при анализе использования государством такого специфического средства воздействия как ценные бумаги.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Методы государственного управления
Проблема эффективности государственного управления экономикой
Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Понятие средств государственного управления
Вернуться к списку публикаций