2011-10-30 18:15:24
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Практика использования государством средств воздействия на экономику



Практика использования государством средств воздействия на экономику


Налоги.

Налоги являются одним из средств государственного управления экономикой. При этом сюда же следует отнести такие родственные налогам институты как сборы и пошлины, в связи с тем, что они наравне с налогами входят в российскую налоговую систему, а, следовательно, должны быть задействованы в управлении экономикой.

Исторически сложилось так, что налоги являлись главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государственных расходов. По сути именно необходимость содержания государственного аппарата предопределила возникновение данного института.

Дальнейшее развитие государства приводило к эволюции общественных отношений, в том числе и к изменению налоговой системы государства, изменению функций налогов, целей, для достижения которых они используются. Неизменным оставалось только одно - современные государства, как и прежде, используют налоги для обеспечения собственного существования. Это в свою очередь позволяет многим считать данную функцию основной. Автор данной работы категорически не согласен с таким отношением к налогам применительно к современному типу государства, построенному на началах рыночной экономики.

С переходом на рыночную экономику государство практически лишается возможности оказывать влияние на субъектов экономики такими прямыми властными методами, какими оно пользовалось в годы господства административно-командной системы в нашей стране. Переход на рыночные отношения заставил государство пересмотреть подходы к существующим средствам и методам управления экономикой, по-новому взглянуть на некоторые институты. Одним из таких институтов, по мнению автора, являются налоги.

В системе административно-командной экономики использование этого средства имело целью возврат того, что, по сути, принадлежало государству. Налоги компенсировали затраты государства на бесплатное образование, медицину, в этом смысле налоговые поступления полностью замыкались на формировании бюджета государства. В системе рыночной экономики налоги должны служить и в качестве средства управляющего воздействия государства на экономику.

Несомненно, фискальная функция налогов сохраняет большое значение. Для государства это очень важный инструмент пополнения своих доходов. Однако в рамках государственного управления рыночной экономикой на первое место выходит другая функция налогов - регулирующая. Через налоги государство воздействует на хозяйственное поведение субъектов рыночных отношений. Изменяя налоговые ставки, условия налогообложения, вводя льготы, штрафы, властные органы создают условия, которые позволяют управлять экономическими процессами (повышать деловую активность, влиять на переливание капиталов и многое другое). Распределяя налоговое бремя, государство может косвенным путем воздействовать на развитие определенных отраслей промышленности, стимулировать благотворительную деятельность, улучшать социальную обстановку, подталкивая к созданию новых рабочих мест, содействовать развитию науки, просвещения, культуры. Правильно воздействуя налогами на различные стороны хозяйственной жизни, государство обеспечивает себе приток доходов. При этом, рассматривая налоги как средство государственного управления экономикой, следует отметить, что фискальная функция налогов подчинена регулирующей функции, так как именно в силу наличия регулирующей функции, налоги в государствах с рыночной экономикой должным образом способны выполнять свою фискальную функцию. В то же время именно совокупность обеих отмеченных автором функций позволяет говорить о налогах как о средстве государственного управления экономикой. Можно установить высокие ставки налогов и собирать их с небольшого количества субъектов, ограничив при этом доступ на рынок других участников, а можно установить низкие ставки, ввести налоговые льготы и собирать ту же налоговою сумму, но уже с большего количества участников рынка. Это, несомненно, будет более прогрессивным явлением с точки зрения управления экономикой, так как задействуется стимулирующая функция налогов, что, во-первых, будет способствовать включению в рынок дополнительных участников, а, во-вторых, будет способствовать повышению экономической активности уже действующих участников. Итогом всех этих действий для государства, будет, несомненно, одно - возрастающий доход государства.

Таким образом, управляющее воздействие государства на экономику сводится в итоге к обеспечению функционирования самого государства. При этом уровень дохода государства напрямую зависит от степени эффективности государственного управления экономикой, использования такого средства управления как налоги.

Результатом эффективного использования такого средства управления экономикой как налоги должно стать с одной стороны, свободное развитие рыночных отношений, с другой - необходимое пополнение бюджета государства. В этом смысле государство можно сравнить с любым хозяйствующим субъектом, заинтересованным в систематическом получении прибыли.

В рамках рассмотренных функций налогов государство при регулировании экономики ставит перед собой определенные цели. Достижение этих целей зависит во многом от правильного понимания функций налогов и выбора надлежащих средств воздействия на хозяйственные отношения.

Сложившаяся в России ситуация с налогообложением, на взгляд автора, является примером явного непонимания функций налогов в государственном управлении экономикой, что выражается в выборе ненадлежащих средств регулирования, и, как следствие, в недостижении поставленных целей и отсутствии ожидаемого результата.

Россия встала на путь перехода к рыночным отношениям после десятилетий функционирования в нашей стране командно-административной экономики, огосударствленной хозяйственной жизни, где налоги не выполняли как таковой регулятивной функции. Экономика управлялась административными методами, и налоги выполняли только фискальную функцию. При социализме государство, будучи собственником всех основных ценностей, средств производства в стране, могло само себе «отрезать» от «общественного пирога» столько, сколько ему было нужно (и, конечно, сколько позволял уровень экономического развития страны), тогда как с появлением в экономике увеличивающегося в объеме частного сектора единственным законным способом пополнить бюджет оказалось взимание налогов с населения, значительная доля которого стала экономически независимым от государства в силу участия в предпринимательской деятельности, неподконтрольной напрямую государству. В связи с этим следует уточнить, что в годы административно-командного управления экономикой налоги с населения занимали незначительное место в доходах государственного бюджета (около 8% в 1983 году), тогда как сейчас налоговые поступления от частного сектора составляют значительную часть бюджета (около 42% консолидированного бюджета).

Таким образом, утратив с переходом на рыночную экономику значительную часть доходов от государственно-хозяйственной деятельности, государство пошло по наиболее простому пути, возместив недостающую часть бюджета за счет установления высоких налоговых ставок в частном секторе экономики. Данные действия со стороны государства преследовали одну цель - наполнение бюджета. В этом смысле новое российское государство выступило послушным правопреемником прежнего строя. Регулятивная функция налогов, присущая данному институту в рамках государственного управления рыночной экономикой осталась невостребованной. Такому положению вещей во многом способствовало превалирующее в то время представление о рынке как о саморегулируемой системе. Замысел авторов новой российской экономической реформы состоял в том, что государство должно лишь создать условия эффективного саморегулирования экономики на основе рыночных принципов организации работы предприятий, после чего оно должно полностью устраниться от воздействия на экономику. Однако такое понимание «свободного рынка» в конце XX столетия большинством развитых стран было признано анахронизмом. Отсюда уже на этапе создания условий саморегулирования экономики в России стало понятно, что полное отрешения государства от управления экономикой невозможно. Попытка управленческого воздействия на экономику с помощью такого средства, как налоги, показала на отсутствие понимания регулирующей функции налогов в рыночных отношениях со стороны государства, что можно проследить на примере протекционистских мер в отношении отечественного автомобилестроения.

При формировании рыночных отношений на российский рынок стали проникать зарубежные автомобильные компании для создания собственной сбытовой сети. В то время как дела у отечественных автопроизводителей шли очень плохо: издержки производства катастрофически росли, качество стремительно падало, цены становились запредельными - происходило затоваривание продукцией, спрос падал. Цены отечественных автомобилей приблизились к зарубежным, тогда как качество последних было намного выше. В конце концов, под нажимом отечественных автопроизводителей, правительство было вынуждено ввести госпошлины на импортируемые авто- мото- транспортные виды техники в размере более 100%. Данная мера была направлена на то, чтобы не дать окончательно обанкротится отечественным производителям автотранспорта и предприятиям-смежникам. Предполагалось, что ограничение ввоза иностранных автомобилей оживит сектор автомобильного производства в российской экономике: российские автогиганты останутся на рынке и в «тепличных» условиях за короткий промежуток времени поднимут качество своей продукции до мирового уровня. Это в свою очередь должно было повлиять на рост «естественного» спроса на отечественные автомобили, и позволить отказаться от протекционизма при высоком уровне налоговых поступлений от российских производителей. Это и являлось главной целью. Фактически протекционистские меры поставили российскую автопромышленность в состояние монополии во главе с АвтоВАЗом, так как, по сути, серьезной конкуренции между отечественными автопроизводителями не было, потому что они занимали разные производственные ниши. Любая монополия, как известно, порождает использование рыночного спроса монополистом в своих интересах. Не стала исключением и монополия отечественной автопромышленности. Протекционизм помог выжить автогигантам, но экономической активности у них так и не породил. Качество продукции осталось низким, цены высокими. Искусственный спрос все еще поддерживается за счет высоких ввозных пошлин на иностранные автомобили, при этом ситуация в отечественном автомобилестроении не меняется. Следовательно, нет предполагаемых доходов в бюджет государства от налоговых поступлений со стороны российских производителей. Главная цель не достигнута.

Другой иллюстрацией неправильного подхода государства к управлению экономикой через налоговую систему является сложившаяся в последнее время пошлинная политика в отношении экспорта сырой нефти. Сменяющие друг друга постановления Правительства об утверждении вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и сырые нефтепродукты (за 1999 год было принято четыре таких постановления, последнее из которых принято Правительством РФ 6 декабря 1999 года), а также опубликованные Центральным Банком РФ «Основные направления единой государственной кредитно-денежной политики на 2000 год» свидетельствуют о том, что главная цель, преследуемая государством при установлении зависимости вывозных таможенных пошлин на сырую нефть от мировых цен на нефть, заключается исключительно в стремлении увеличить свои поступления в бюджет. При сложившейся в России неблагоприятной тенденции продолжающегося уже на протяжении нескольких лет падения добычи нефти, отсутствия капиталовложений в сфере переработки нефтепродуктов необходимо срочно принимать меры, направленные на повышение заинтересованности у нефтяных компаний к инвестированию в эту сферу. При этом само по себе повышение вывозных таможенных пошлин на нефть в зависимости от роста цен не способно оказать управляющего воздействия на экономику в этой отрасли. В то время как стимулирование добычи и переработки нефти за счет предоставления налоговых льгот на вложенные в эти сектора экономики средства привело бы к введению новых производственных мощностей, увеличению занятости трудовых ресурсов, росту экспорта переработанных нефтепродуктов и в итоге к увеличению налоговых поступлений в бюджет.

На рассмотренных примерах четко прослеживается, что вследствие неправильного понимания (а возможно и вследствие отсутствия понимания) регулятивной функции налогов, государство пытается достичь поставленных целей ненадлежащими средствами, средствами, которые по своей природе не могут оказывать управляющего воздействия на рыночную экономику.

В этом смысле можно с уверенностью говорить об отсутствии в России управления экономикой с помощью одного из важнейших средств управления - налогов.

Налогам по-прежнему отводится главным образом фискальная функция, что закреплено и в Налоговом кодексе, где единственной целью налога признается финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований (статья 8 Налогового кодекса РФ). Государство не использует этот важнейший регулятор экономики, подменяя его другими средствами. Вся нормотворческая деятельность государства в налоговой сфере сводится к усилению налоговой дисциплины, что выражается в увеличении мер ответственности за налоговые правонарушения, в расширении карательных полномочий правоохранительных органов и т.п.

Цели, поставленные Правительством для исправления катастрофичной ситуации в экономике страны, воздействуя на собственные доходы и расходы (а значит через налоговое регулирование) сводятся к следующему: первое - выплата пенсий и заработной платы (стимулирование потребительского спроса), второе - сокращение расходов бюджета. За всеми этими декларационными целями кроется необходимость увеличения налоговых поступлений в бюджет. Ликвидация задолженностей по пенсиям и зарплатам сменяется новыми задолженностями, уменьшение одних расходных частей бюджета компенсируется увеличением расходов по другим статьям. Таким образом, главная цель, преследуемая в России при взимании налогов - это наполнение бюджета, финансовое обеспечение деятельности государства. Регулятивная функция налогов либо не признается вообще, либо ставится в подчиненное положение относительно фискальной функции. Во всяком случае, любые начинания в этом направлении не приносят успеха.

Так еще в 1991 году была предпринята попытка реанимации экономики ряда регионов путем создания в них, так называемых свободных экономических зон. Льготное налогообложение, освобождение от целого ряда сборов и пошлин должны были способствовать росту экономической активности, увеличению доли частного сектора в экономике, увеличению налоговых поступлений в бюджет, росту занятости местного населения (только на обслуживание сделок и операций, связанных в конечном счете с обходом налоговых законов других стран, на Антильских островах занято примерно 7% трудоспособного населения»). Именно к таким результатам приводит практика использования свободных экономических зон во всем мире (так называемые оффшорные зоны). Государство само устанавливает правила поведения хозяйствующих субъектов в оффшоре и систему контроля за их деятельностью. Удачный опыт функционирования подобных зон на западе показывает, для подъема внутренней экономики вовсе необязательно воздействовать исключительно на внутренних экономических субъектов. Большинство оффшорных регионов мира работают с нерезидентами. В отношении таких компаний устанавливаются определенного рода ограничительные правила, направленные с одной стороны на защиту внутренней экономики, с другой - на стимулирование инвестиций и приток различных платежей от участников оффшора. К таким правилам можно отнести, например, запрет на ведение хозяйственной деятельности на территории оффшорной зоны, обязанность иметь в числе учредителей или руководителей определенное количество местных граждан или компаний (на Мальте оба из двух необходимых по закону членов Совета директоров должны быть резидентами), а также обязанность сформировать достаточно большой уставный капитал (минимальный уставный капитал компаний в Швейцарии составляет 100.000 швейцарских франков или примерно 150.000 долларов США). В федеративной России схема с нерезидентами успешно могла бы быть применена к внутренним нерезидентам, учитывая разные экономические потенциалы регионов. В то же время реализация подобных проектов требует активного управленческого воздействия на экономику со стороны государства. Однако в России фискальная функция налогов, как и прежде, остается приоритетной, что означает отсутствие управления экономики с помощью такого средства, а, следовательно, и нежизнеспособность российских свободных экономических зон. Как только возникла дилемма предоставить налоговые льготы части компаний и, тем самым, отказаться от определенных налоговых поступлений в бюджет или оставить внедрение проектов свободных экономических зон до лучших времен, выбор был сделан в пользу сохранения существующей ситуации. В результате в России до сих пор не существует ни одной реально действующей оффшорной зоны федерального уровня. Лишним подтверждением этого является тот факт, что Федеральный бюджет на 2000 год фактически прекратил существование таких налоговых оазисов как ЗАТО. Главным аргументом отмены льгот в ЗАТО стало признание государством неспособности контролировать сложившуюся ситуацию с предоставлением льгот. И вместо того, чтобы попытаться найти определенные рычаги, используя для этого и мировой опыт, наше государство предпочло просто отменить особый налоговый режим закрытых территориальных образований, что еще раз указывает на отсутствие управления в этой сфере со стороны государства.

Результатом отсутствия в России системы слаженных действий в отношении налогового регулирования экономики явился рост теневого сектора экономики, криминализация большей ее части, отсутствие роста экономической активности в реальном секторе экономики, что в свою очередь приводит к низким поступлениям в бюджет. При этом фискальная функция налогов уже полностью исчерпала свои ресурсы: налоговый предел, после которого увеличение налогового бремени является физически невозможным уже достигнут, стимулов для вовлечения в рынок новых участников нет. В то же время нынешний уровень обеспеченности государства явно недостаточен для покрытия всех необходимых расходов. Об этом, в частности, свидетельствует продолжающаяся из года в год практика секвестирования бюджета, когда государство вынуждено сокращать расходы вследствие неполучения ожидаемых доходов.

На сегодняшний день налоги являются не средством управления экономикой, а средством ее разрушения, когда мелкие и средние предприятия пытаются любыми способами уйти от реального налогообложения, а крупные предприятия (которые в силу их публичности не могут себе позволить «прятать» действительные доходы) широко используют практику реструктуризации задолженности, выплату налогов по графикам, согласованным с Министерством по налогам и сборам.

С другой стороны государство оказалось в ситуации замкнутого круга. Переход от фискальной направленности налогов к регулирующей связан с долгосрочными перспективами окупаемости данного процесса. Для России, попавшей в долговую яму, в отсутствие реального сектора экономики, сама по себе вероятность утраты значительной части доходов на некоторое время, сулит серьезными осложнениями общественно-политической ситуации.

Нельзя сказать, что налоговое бремя наших налогоплательщиков самое непомерное в мире (есть страны и с более высокими ставками налогообложения). Позитивным является также и достаточная устойчивость сложившегося механизма сбора и уплаты налогов. Однако с точки зрения государственного управления экономикой все это не имеет большого смысла, поскольку у государства отсутствует четкая идея, концепция развития общества, налогообложение не имеет никаких целей, кроме конфискационных, и в связи с этим распределение налогового бремени не соответствует степени значимости отдельных категорий налогоплательщиков. В противоречии с установленными самим государством правилами налоговые ставки меняются в течение одного финансового года, вводятся «задним» числом (правда, в последние годы эта практика стала постепенно сходить на нет, и в январе 2000 года Государственная Дума продемонстрировало свое возросшее самосознание, внеся на рассмотрение законопроект об изменении сроков введения новых ставок акцизных сборов в связи с тем, что по вступившему в действие «5» января 2000 года закону они вводились с «1» января 2000 года). Зачастую в выгодное положение ставятся не добросовестные налогоплательщики, своевременно и в полном размере уплачивающие налоги, а недобросовестные должники, в отношении которых периодически проводятся налоговые амнистии. Все это лишний раз свидетельствует о необходимости кардинальных изменений в налоговой политике государства, в результате которой налоги из исключительно фискальных инструментов должны превратиться в реальное средство государственного управляющего воздействия.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Место России и стран СНГ в процессе глобализации и регионализации
Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты
Cодержательная модель региональной социальной политики
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Новые реалии территориального управления
Вернуться к списку публикаций