2011-10-30 18:15:24
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Практика использования государством средств воздействия на экономику



Практика использования государством средств воздействия на экономику


В условиях рыночной экономики направляющее государственное управленческое воздействие на экономические процессы оказывается не через властные приказы и администрирование, а главным образом с использованием косвенных методов и средств воздействия. Проанализировать их все, разумеется, не представляется возможным, поскольку они слишком многочисленны. Также трудно провести всеобъемлющую внутреннюю классификацию средств государственного воздействия на экономику, поскольку система косвенных рычагов управления еще только складывается. Поэтому, мы лишь кратко остановимся на некоторых средствах государственного управления, постараясь рассмотреть практику их использования.

Лицензирование.

Одним из мощнейших средств государственного управленческого воздействия на экономику является лицензирование. Правовую основу для признания того или иного вида деятельности подлежащим лицензированию до недавнего времени составляло огромное количество нормативных актов, принятие которых производилось начиная с уровня федерации, и заканчивая уровнем органов местного самоуправления. В связи со вступлением в силу Конституции РФ, которая устанавливает нахождение вопросов гражданского законодательства в ведении Российской Федерации, необходимо было как-то упорядочить этот процесс. Часть первая Гражданского кодекса предусматривает, что лицензирование каких-либо видов деятельности устанавливается только на основании федерального закона, а впредь до его введения действуют Указы Президента РФ и Постановления Правительства, уже принятые по этому вопросу. Казалось бы, проблема снята. Государство само установило определенный порядок, и ... само же его нарушает. Правительство РФ, не обращая никакого внимания на требования Гражданского кодекса, принимает Постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности» от «24» декабря 1994 года, которое вступает в силу с момента его опубликования - «6» января 1996 года, то есть после вступления в силу Гражданского кодекса. Сократив количество лицензионных видов деятельности с 144 до 50, Правительство одновременно с этим вводит несколько новых видов деятельности, подлежащих лицензированию, среди которых, в том числе, оказание платных юридических услуг. Какой-то порядок в этой сфере был наведен только после принятия ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от «25» сентября 1998 года № 158-ФЗ.

В настоящее время в РФ, в соответствие со ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», закреплено следующее понимание «лицензирования»: мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором органов за соблюдением лицензиатом при осуществлении лицензируемой деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Из данного определения следует, что государственное управление не исчерпывается фактом выдачи лицензии, а также связано во многом с последующим контролем и надзором за соблюдением требований, а также с применением санкций за нарушение лицензионного законодательства. Все указанные действия осуществляются в рамках административно-правовых отношений между властным субъектом и лицензиатом.

По своей сути это явление состоит в ограничении некоторых видов предпринимательской деятельности путем установления режима осуществления их только после получения специального разрешения - лицензии. При регламентации процедуры выдачи заинтересованному субъекту лицензии закрепляются какие-либо требования или ограничения, необходимые к соблюдению при осуществлении лицензированной деятельностью. Экономически свободные субъекты прав испытывают ограничение со стороны властного субъекта, требующего соблюдения лицензионных условий. Поскольку лицензируемая деятельность носит экономический (коммерческий) характер, т.е. связана с производством и распределением материальных благ (товаров), то в целом лицензирование может быть представлено как средство воздействия на осуществляемую экономическую деятельность.

Например, в ходе лицензирования банковской деятельности устанавливается определенный порядок осуществления банковских операций, косвенным образом регулируется порядок осуществления сделок с иностранной валютой, объемы свободных денежных средств. Таким образом, косвенно осуществляется валютное, денежно- кредитное регулирования в экономике.

Каждый раз, когда мы говорим о том или ином средстве государственного управления, затрагивается вопрос целей использования этого средства. Нет возможности выделить универсальную цель установления лицензирования, можно констатировать наряду с многообразием видов лицензионной деятельности многообразие целей. На основании примерного перечня лицензируемых видов деятельности можно установить задачи. На законодательном уровне они сформулированы в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от «25» сентября 1998 года № 158-ФЗ в статьях: «Критерии определения лицензируемых видов деятельности», «Цели применения настоящего ФЗ»:

а) устранение возможности нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан отдельными видами деятельности;

б) соблюдение интересов обороны страны и безопасности государства;

в) регулирование деятельности, которая не может быть урегулирована иным образом, кроме как посредством лицензирования.

Представляется, что приведенная система целей не соответствует содержанию законодательства о лицензировании, поскольку не дает целостной картины. Например, в соответствие ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» подлежит лицензированию деятельность арбитражных управляющих. В круг обязанностей и задач управляющего, а также в круг вопросов, решаемых при лицензировании управляющих, не входит решение вопроса о защите прав граждан и обеспечение безопасности государства. Сопровождаемая управляющим процедура несостоятельности должника направлена на защиту не только граждан, но в равной степени и юридических лиц: должника и кредиторов. Кроме того, обеспечение обороны и безопасности можно достаточно условно связать с рассмотрением дел о несостоятельности социально и государственно-важных предприятий, но не всех юридических лиц. Также нельзя признать, что регулирование деятельности арбитражных управляющих может осуществляться только посредством лицензирования: формой достаточного контроля со стороны государства может быть наличие контрольных и властных полномочий судебных органов по отношению к арбитражному управляющему.

Представляется, что основной задачей лицензирования является достижение соответствия деятельности определенных субъектов повышенным требованиям. Сфера действия, подлежащая лицензированию, определяется наличием в ней повышенных требований. Характер требований определяется отчасти недопустимостью, часто необратимостью ошибок, которые могут быть допущены в данном виде деятельности. Категория необратимости и недопустимости ошибок в какой-либо сфере деятельности абстракта, однако, может быть определена в следующих направлениях:

• возможно нарушение прав участников конфликтных отношений при отсутствие механизмов их восстановления;

• возможно нарушение конституционных прав граждан (здоровье, жизнь, экологическая обстановка и т.д.);

• возможно нарушение обороноспособности страны и безопасности государства;

• возможен значительный материальный ущерб.

При этом важной чертой всех указанных направлений является неэффективность или неприменимость выработанных в правовой системе восстановительных механизмов. Соответственно, принимать решение об отнесении того или иного вида деятельности к лицензионным, необходимо только на основе четко избранных критериев, а не в связи с недостаточностью доходных источников бюджета какого-либо уровня (что, зачастую, и является истинным мотивом принятия подобного решения, поскольку выдача лицензий происходит на платной основе).

Следует отметить, что лицензирование относится к числу средств государственного управления экономической деятельностью субъектов, осуществление которых необходимо в рамках рыночных экономических отношений. Существование лицензирования предопределено установлением определенных государством ограничений в сфере действия частного интереса при наличии провозглашенной самостоятельности субъектов отношений. В соответствие с частью 1 ГК РФ субъекты гражданско-правовых отношений наделены общей правоспособностью и вправе осуществлять любые не запрещенные законом виды деятельности. Однако, некоторые виды деятельности могут быть осуществлены только на основании специального разрешения в форме лицензии.

С другой стороны в рамках командно-административной системы нет необходимости устанавливать отдельные виды лицензируемой деятельности. Связано это прежде всего с тем, что участники отношений любые виды своей деятельности осуществляют на основании полученного разрешения, т.е. практически любая деятельность носит разрешительный характер. В качестве примера специальной правоспособности может быть предложен строго очерченный круг прав и обязанностей государственных учреждений. Права и обязанности государственных учреждений определены уставами, осуществление иных видов деятельности не допускается (в качестве последствия совершенные сделки могут быть признаны недействительными).

Таким образом, можно определить лицензирование как характерное средство управления в рамках системы рыночной экономики, однако, как было показано выше не в силу его количественного преобладания над всеми иными средствами, а в силу его избирательности по отношению к различным видам деятельности.

Можно констатировать преобладающий разрешительный порядок деятельности в рамках командно-административных отношений, однако, данный порядок может быть отождествлен с лицензированием лишь на основе внешнего сходства. Различие заключается, прежде всего, в том, что в свободный от власти государства субъект имеет право требовать выдачи ему лицензии при соблюдении всех установленных требования, а также имеет право пользоваться предоставленным ему разрешением по своему усмотрению. В рамках административно-правовых отношений субъект, получивший разрешение, обязан выполнять порученную ему деятельность, а кроме того не вправе требовать получения такого разрешения или не имеет реальной возможности его реализовать. Кроме того, при избирательном лицензировании (в рамках действия рыночных отношений) по сути осуществляется государственное воздействие на субъектов с целью достижения каких-либо результатов экономического характера. Разрешительный принцип в командно-административных отношениях выступает механизмом, приводящим в движение всю систему, то есть это принцип ее существования и развития.

Таким образом, лицензирование как средство управления эффективно может быть применено к субъектам, действующим в условиях свободного рынка. Свободный рынок является универсальным регулятором эффективности деятельности субъектов, однако, его недостаток заключается в предоставлении широких возможностей недобросовестным участникам оборота, а также в отсутствие механизмов превентивного реагирования на недобросовестность участников. В силу недопустимости в определенной, особо важной для общества деятельности указанных недостатков, круг субъектов может быть ограничен путем государственного вмешательства, в том числе путем установления правил лицензирования определенной деятельности.

Ограничение круга участников отношений в свою очередь влечет ограничение конкурентной среды на рынке, что деформирует свойство свободного рынка как универсального регулятора. Чем в большей степени ограничена конкуренция, тем в меньшей степени на участников рынка действует стимул добиваться эффективности деятельности. В связи со всем вышеуказанным должны быть созданы эффективные механизмы, стимулирующие участников отношений. Стимулирование повышения эффективности деятельности должно быть выделено в данном случае как отдельная управленческая задача при осуществлении процесса лицензирования.

Для системы демократического гражданского общества и рыночной экономики в целом не свойственно установление чрезмерных ограничителей предпринимательской инициативы. В этом смысле идеальным с точки зрения теории права и правового государства будет является такой подход при осуществлении лицензирования, при котором лицо, соответствующее всем заявленным публично и нормативно закрепленным требованиям, вправе потребовать предоставления ему лицензии. Органы, осуществляющие лицензирование обязаны осуществить все формальные действия по контролю за соответствием субъекта деятельности, и не вправе требовать предоставления документов и совершения действий, предоставление и совершение которых не предусмотрено законодательством РФ.

Однако, в соответствие с положениями законодательства РФ порядок лицензирования определяют органы, которые осуществляют лицензирование. Положительная сторона такого положения заключается в том, что данные органы осуществляют регулирование будучи знакомыми с практической стороной вопроса. С другой стороны формирование правовой базы органами, которые с другой стороны осуществляют функции управления путем лицензирования, может повлечь неограниченные возможности по злоупотреблению своими полномочиями. Заключаться это может в самых незначительных моментах: установления открытого перечня документов и действий, которые лицензирующий орган вправе потребовать от лицензиата.

Требования лицензирующих органов не могут быть перечислены полностью в силу большого объема видов деятельности, подлежащих лицензированию. Как правило, требования следующего характера:

1) требования к образованию, профессиональной квалификации и стажу работы руководителей или специалистов, трудовая функции которых сопряжена с осуществлением лицензионной деятельности;

2) наличие судимости указанных лиц;

3) требования к объему и составу имущества лицензируемого субъекта;

4) требования к финансовой и бухгалтерской документации лицензируемого субъекта, характеру и размеру доходов;

5) указанные факторы в отношении учредителей лицензируемого субъекта.

Следует отметить необоснованность целями лицензирование установление определенных требований: в какой-то степени к необоснованным требованиям относятся ограничения, связанные с образованием, квалификацией руководителей лицензиатов, поскольку этот момент относится к компетенции и к частному интересу самого юридического лица. Уровень квалификации руководящего персонала дает основания для повышения престижа лицензиата и не более того. В соответствие с требованиями законодательства РФ выборные должности (депутаты Государственной Думы РФ, губернаторы субъектов федерации, Президент РФ) могут замещаться людьми с минимальным образованием, а директором коммерческого банка данное лицо быть не вправе.

Ярким примером неразумного подхода в вопросе об установлении требований, выполнение которых необходимо для осуществления лицензионного вила деятельности, является Положение «О лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг на территории Российской Федерации». Возможно, что наличие контроля за профессионализмом оказания юридической помощи, дачи консультаций действительно необходимо, принимая во внимание, какие огромные убытки могут быть понесены лицом, обратившимся за правовой консультацией и получившим неверный, несоответствующий действующему законодательству совет. Однако, при внимательном изучении данного Положения складывается ощущение, что достичь подобного результата - повышения профессионального уровня юридических услуг - вряд ли возможно. Установленные в Положении нормы в ряде случаев вообще не дают возможности их реализации на практике. Так физическое лицо вправе оказывать платные юридические услуги лишь при наличии стажа работы по юридической специальности не менее трех лет (это является обязательным условием получения лицензии). Возникает закономерный вопрос: каким образом лицо должно иметь такой стаж работы, если оказывать платные юридические услуги без получения лицензии запрещается? Может быть имеется в виду, что физическое лицо вправе начать самостоятельную деятельность после трех лет работы в организации, осуществляющей юридическую деятельность? Вряд ли возможно и это, потому что условием выдачи лицензии юридическому лицу, собирающемуся оказывать платные юридические услуги, является, в том числе, предоставление списка лиц, которые будут непосредственно осуществлять платные юридические услуги, с приложением все того же документа о наличии стажа работы по юридической специальности в течение трех лет. Круг замкнулся и выход из него только один: видимо в течение этих трех лет гражданин, имея высшее юридическое образование, должен оказывать юридические услуги бесплатно.

Все вышеизложенное ярко показывает, как благие намерения в сфере управленческой деятельности могут привести к совершенно противоположным результатам, поскольку всем ясно, что на практике эти положения выполняться не будут. Это, в свою очередь, означает, что государство, используя в качестве средства управленческого воздействия стимулирование к правомерному поведению, не дает возможности управляемым лицам вести себя в соответствии с выработанными государством правилами. Установление разрешительного порядка в ряде случаев действительно необходимо как механизм косвенного управленческого воздействия государства на общественные отношения в целях защиты и охраны общественных интересов. Однако, каждый раз необходимо ясно понимать, какие цели хочет достичь государство, ограничивая деятельность в определенной сфере, какие средства необходимо использовать для достижения этих целей, и как создать механизм, действительно способный решать все эти вопросы, а не приводить к противоположному результату.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Субъекты и объекты государственного управления
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Местное самоуправление - новые социальные технологии
К вопросу о местном самоуправлении
Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
Вернуться к списку публикаций