2011-10-30 17:59:25
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Классификация средств государственного управления



Классификация средств государственного управления


Субъекты управленческих отношений реализуют свои властные полномочия с помощью разных средств. От правильного выбора средств и его обоснованности зависит эффективность воздействия на общественные процессы и поведение людей, иначе это воздействие остается «декоративным», хотя и обладает мощным потенциалом.

В связи с этим крайне важным представляется вопрос классификации средств государственного управления, который практически совсем не разработан в отечественной правовой литературе, имеются лишь отдельные высказывания о некоторых видах средств государственного управления, отнюдь не создающих общей картины их комплексного сопоставления. Разумеется, что критерии для проведения такой классификации могут быть различными, поэтому предлагается провести распределение средств государственного управления по нескольким основаниям.

По характеру воздействия на сознание и поведение управляемых лиц средства государственного управления делятся на:

а) средства убеждения - направлены на самостоятельное, добровольное исполнение управляемыми воли управляющего субъекта;

б) средства принуждения - недобровольное побуждение к надлежащему поведению, применение мер ответственности за правонарушения, «осуществляемое в правовом режиме жесткое подчинение воли и поведения людей курсу и решениям властей». Политические и экономические средства принуждения создают ограниченный режим деятельности управляемых структур, психические и физические средства - ограничивают свободу действий людей, либо лишают их этой свободы вовсе.

Данное деление, как впрочем и любое другое, разумеется не предполагает сопоставления конкретных актов государственных управляющих органов и средств государственного управления. Одно и то же действие может одновременно служить как средством убеждения, так и средством принуждения. Пример: безакцептное списание сумм штрафных санкций за несвоевременную уплату налогов является как средством принуждения юридического лица - должника, не желающего в добровольном порядке своевременной уплачивать налоги, так и средством убеждения (или стимулирования) в смысле частной и общей превенции в отношении как самого должника, так и иных субъектов предпринимательской деятельности.

По характеру воздействия на управляемую систему средства государственного управления делятся на:

а) средства косвенного воздействия - влияние на поведение или состояние управляемого объекта через создание ситуации, в рамках которой будет достигнуто устраивающее субъект управления состояние объекта управления. Как пример такого рода средств можно привести дотирование интересующих государство отраслей промышленности в целях оказания влияния на их развитие, налоговая дифференциация (в этих же целях);

б) средства прямого воздействия - дача указаний, обязательных для исполнения управляемым объектом, - запрет осуществления определенных видов деятельности, наказание преступников.

Принимая во внимание, что одним из важнейших методов государственного управления является правовое регулирование, возможно также осуществить классификацию средств государственного управления на правовые и организационные средства (средства внутренней структуры). Под правовыми средствами следует понимать «объективированные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовать потенциал права, его силу». Можно выделить следующие признаки, по которым разнообразные юридические феномены могут быть охарактеризованы как правовые средства:

а) субстанциальность правового явления. К субстанциальным в правовой области относится явления, содержащие (представляющие собой форму) самой правовой материи, которая выступает в качестве объективированного социального феномена. Как субстанциальные явления правовые средства отличаются от других компонентов правовой действительности: от правовой деятельности и от явлений субъективного порядка (правосознания, правовой культуры), то есть представляют собой основу для всех других компонентов.

б) наличие в правовом явлении возможности использования его субъектами государственно-властных управленческих отношений. Будучи связан с государственной властью, ее аппаратом, правовые средства выражаются в правах и обязанностях, приобретают обязательный характер. Здесь необходимо также отметить интересный момент, который впоследствии будет проиллюстрирован с практической точки зрения. Возможность использования правовых средств субъектами вовсе не означает, что правовые формы являются средствами, неотъемлемо принадлежащими этим субъектам. Например, возможность использования государством известного набора средств не дает ему возможности использовать их по своему произвольному усмотрению. Это означало бы этатический поход к государству и праву, при котором место и функции последнего в жизни общества сводились бы исключительно к обслуживанию потребностей государственной организации. Сложившиеся правовые формы, утверждает Алексеев С.С., «являются средствами, инструментами не с точки зрения субъектов, а главным образом с точки зрения решаемых с их помощью социальных задач». Таким образом, нет органической связи между правовыми средствами и государством как субъектом управленческих отношений, они лишь развернуты к субъектам своими потенциальными возможностями. Эти возможности могут быть использованы или не использованы, полно или неполно, эффективно или неэффективно.

в) наличие в правовых явлениях социальной силы. Это означает, что в правовых средствах заложены такие возможности, которые позволяют решать социальные вопросы. Наличие или отсутствие социальной силы зависит от степени актуальности правовых средств, правильного их конструирования, дающего возможности их применения на практике, степени востребованности именно данных правовых средств в настоящий момент. Надлежащее использование правовых средств означает фактическое проведение в жизнь собственной ценности права, использования его богатого потенциала.

Организационные (средства внутренней структуры) государственного управления связаны, главным образом, с внутренней структурой построения системы государственных органов. Мы намеренно избегаем употребления понятия «неправовые средства», поскольку считаем его терминологически неверным (хотя и распространенным в правовой литературе). Как пример такого рода средств часто приводятся, например, проведение совещаний в государственных органах. Однако назвать его «неправовым» мешает как минимум несколько обстоятельств:

а) проведение руководителем совещания входит в его должностные полномочия;

б) взаимоотношения подчиненных (обязанных участвовать в этом совещании) со своим руководителем также строятся на базе должностных инструкций, определяющих их права и обязанности.

Когда же мы называем всю эту деятельность «неправовой» мы невольно придает ей оттенок неурегулированности нормами права, что в действительности не имеет места быть. Просто механизм государственного управления в основном направлен на внешнее воздействие, на упорядочение отношений в обществе, поэтому хотя и организационные средства также важны для нас с точки зрения элемента системы гарантий соблюдения установленного правового режима регламентации общественных отношений, но сами по себе никаких отдельных правовых последствий, носящих самостоятельный характер, не порождают. Поэтому термин «организационные» средства (или «средства внутренней структуры») является более адекватным для определения этой группы средств государственного управляющего воздействия.

К ним относятся внутренний учет и контроль государственных органов за управленческой деятельностью друг друга, внутренне планирование, прогнозирование. В свою очередь организационные средства могут быть разделены на административные (проверки, инструктирование. помощь подчиненным работникам) и материально-технические (подбор информации, ведение делопроизводства) средства.

С учетом целей написания настоящей работы, необходимо также отдельно остановиться на группе средств, именуемой правовые стимулы. Ряд исследователей в отечественной правовой литературе выделяет эти средства в отдельную группу. В какой-то мере эти средства относятся к уже упомянутым средствам косвенного воздействия и правовым средствам. Однако на сегодняшний день эти средства наибольшим образом влияют на экономику и заслуживают отдельного рассмотрения. Правовой стимул может быть определен как «правовое побуждение к законопослушному активному поведению, создающее для удовлетворения интересов субъектов режим благоприятствования». Общие признаки правовых стимулов состоят в следующем:

а) правовые стимулы связаны с благоприятными условиями для осуществления интересов личности, так как выражаются в обещании предоставления ценностей, а иногда в отмене либо снижении меры лишения ценностей. Это означает, что не только поощрительные меры имеют значение в качестве стимулирующих, ими могут выступать и льготы, и субъективные права, и освобождения от обязанностей.

б) правовые стимулы выражают положительную правовую мотивацию.

в) предполагают повышение позитивной активности, побуждают лицо к определенному поведению, приветствуемому государством.

г) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей. Примеры применения средств правового стимулирования на практике будут рассмотрены в настоящей работе.

Учитывая, что при анализе экономических, административных и иных методов управляющего воздействия уже было отмечено, что использование какого-либо из них не означает прямой зависимости от конкретных средств государственного управления (поскольку одни и те же средства могут использоваться при руководствовании разными методами), неверно было бы делить средства государственного управления по этому основанию. Более правильным представляется классификация по отдельным областям (сферам) правового регулирования: в области политических, жилищных, трудовых, семейных и всех иных социальных отношений, среди которых одно из важнейших мест занимают экономические отношения. При этом для более полного исследования отдельных средств государственного управления возможна их одновременная классификация по различным основаниям.


Комаров Кирилл Борисович







Интересное:


Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Местное самоуправление в конституционно-правовом пространстве современной России
Контрольные полномочия Конгресса США
Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Вернуться к списку публикаций