2011-10-30 17:53:12
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Методы государственного управления



Методы государственного управления


Проблеме методов государственного управления в отечественной литературе всегда уделялось достаточное внимание. Однако нельзя не отметить, что данное понятие в работах различных авторов употребляется совершенно по-разному и в него вкладывается разный смысл. В основном это связано с тем, что очень часто ставится знак равенства между методами государственного управления и различными проявлениями государственно-управленческого воздействия на общественные отношения. Поэтому для четкого понимания средств государственного управления, что является основной целью настоящей работы, необходимо четко провести разграничение между именно методами воздействия государства и всеми иными элементами управленческого процесса, в которых управляющей стороной выступает государство в лице его органов.

Под методами государственного управления Козлов Ю.М. понимал «способы юридического или организационного воздействия (регулирования) на управляемые объекты или на отношения в сфере управления». Сходной точки зрения придерживался Лунев А.Е., который определял методы управления как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного оперативного решения задач, стоящих перед аппаратом управления». Атаманчук Г.В. предлагал понимание методов государственного управления как «взятые в единстве и взаимодействии способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях». Все эти определения казалось бы похожи, но в действительности авторы имеют в виду совершенно различные вещи. Все зависит от того, какой смысл каждый из них вкладывает в термины «способы», «приемы», «средства». Как выясняется, определение этих терминов для различных авторов далеко не идентично. Как следует из приводимых ими примеров этих «способов» большинство подразумевает под ними конкретные действия государственных органов. Так, Пискотин М.И. в качестве методов управления называет «установление законных рамок деятельности, выработку и определение экономической политики, дифференциацию цен на различные виды продукции» и так далее. Лунев А.Е. в цитируемой работе в качестве методов управления перечисляет моральное поощрение, воспитание, возможность государственного принуждения. Ясно видно, что суть перечисляемых в качестве методов государственного управления явлений совершенно различна. В одном случае речь идет о совершенно конкретных действиях, например, установление различных цен на различные виды продукции, то есть разовом способе решении какой-либо проблемы, который даже при постоянном своем употреблении никогда не будет методом управления с точки зрения отсутствия системного подхода. По своему существу указанный способ государственного воздействия на экономическую среду должен быть определен как средство государственного управления. В другом случае методами именуются поощрение, воспитание, то есть обезличенные, неконкретизированные в определенные действия и процедуры, приемы воздействия на управляемую среду, и мы можем действительно говорить о методах государственного управления. Таким образом, по мнению автора настоящей работы, соглашаясь с пониманием методов государственного управления как способов, приемов воздействия государства на управляемую среду, следует всегда иметь в виду, что именно понимается под этими способами и приемами: конкретные действия или систематические, осознанные подходы, отвечающие специфике тех явлений, на которые осуществляется воздействие.

Методы государственного управления обладают определенными признаками:

а) они применяются в процессе государственного управления для осуществления и обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов;

б) они используются от имени государства, по его полномочию и в его интересах, поэтому применяются исключительно органами государственного управления и их официальными и специально уполномоченными представителями;

в) они обладают особым государственным характером воздействия на управляемые объекты, что позволяет в том числе использовать в качестве средств воздействия меры государственного принуждения;

г) в большинстве случаев их содержание и применение регулируется нормами права и облекается в правовую форму.

В отечественной правовой науке классификация методов государственного управления производится по различным основаниям. Наиболее распространено деление методов по характеру воздействия на управляемую среду на методы убеждения и принуждения. Петров Г.И. предлагает такое их понимание: «убеждение - процесс информации, убеждающей индивида и многих лиц в необходимости должного отношения к окружающему миру; принуждение - наказание за нарушение социальных правил (норм)». С подобной классификацией можно согласиться, хотя и необходимо отметить, что представление о принуждении как методе государственного управления только как о наказании за нарушение установленных управляющим субъектом норм несколько сужает сферу его действительного применения, поскольку принуждение используется государством не только в качестве карательных мер, но и в целях пресечения и предупреждения противоправного поведения, побуждает управляемых к социально-правомерному образу действий.

Существует также не вызывающее споров деление методов государственного управления по характеру воздействия на управляемую систему на прямые и косвенные. Бахрах Д.Н. выделяет следующие признаки метода прямого воздействия:

- директивность, приказной характер;

- прямое воздействие на волю;

- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают их делать, как приказано.

Метод косвенного воздействия определяется им же следующими характеристиками:

- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

- у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения.

Основные же споры разворачиваются вокруг вопроса о дифференциации методов государственного управления по критерию содержания способов и сфер влияния на поведение управляемой среды. Наиболее употребительным здесь в последние годы является деление на административные и экономические методы (Пискотин М.И.). Ряд авторов дополнительно выделяют такие методы, как организационные, политического воздействия, социально- и индивидуально-психологические. Достаточно подробную классификацию методов государственного управления (определяя их как методы «административного воздействия») дает Бахрах Д.Н., выделяя, в частности, в оперативно-распорядительной деятельности государства методы структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений.

На фоне такого разнообразия позиций достаточно обоснованной представляется позиция Атаманчука Г.В. Прежде всего, он предлагал разделение методов государственного управления на две группы:

а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

б) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

К первой группе он относил методы, которые используются для обеспечения обоснованности и эффективности всех управленческих функций государства с точки зрения выстраивания системы и структуры внутренней организации деятельности государственных органов. Это такие способы и приемы, как теоретическое осознание существа управленческой проблемы, анализ статистических материалов, обоснование различных альтернатив решения проблемы в условиях ограничения или возможного изменения ресурсов и другие. Смысл всех этих методов сводится к тому, чтобы как можно более точно отразить сам управленческий процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями.

Вторая же группа состоит из методов непосредственного управляющего воздействия на окружающую среду. Атаманчук Г.В. совершенно справедливо указывал, что во избежание путаницы, дублирования, неопределенности в классификации методов государственного управления необходимо при ее осуществлении прежде всего ориентироваться на то, какими способами, приемами это воздействие осуществляется, то есть исходить из характеристики содержания методов государственного управления. С этой точки зрения он предлагал делить все методы на следующие четыре группы: методы морально-идеологического характера, социально-политического характера, экономические и административные методы.

К методам морально-идеологического характера он предлагал относить те, в которых преобладающими средствами являются меры воспитания, морального стимулирования и наказания, разъяснения и пропаганды содержания и целей государственного управления. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, идеологические установки в отношении государственного управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

При использовании методов социально-политического характера в значительной степени употребляются такие приемы, как создание определенных социальных и политических условий для жизнедеятельности людей, развитие демократии, прав и свобод, развитием политической и общественной активности. Чем более демократично государственное устройство, тем более велика роль этих методов.

Экономические методы следует понимать как методы государственного управления, связанные с использованием экономических средств и интересов для обеспечения реализации функций системы и органов государственной власти. Оперируя такими экономическими институтами как собственность, предпринимательство органы государственной власти могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.

Административные методы обычно характеризуются прямым воздействием на управляемый объект (волю исполнителей) с помощью установления его прав и обязанностей, односторонним выбором органом управления способа решения стоящей перед ним задачи, безусловной обязательностью распоряжений и указаний управляющего субъекта, невыполнение которых влечет определенные меры ответственности.

Однако не следует понимать, что только административные методы государственного управления отражают государственно-властный характер управленческой деятельности. Между всеми методами существует определенное единство, выражающееся в том, что все они являются способами реализации функций и задач, стоящих перед государственными органами, и соответственно не могут не содержать в себе всех признаков, которые свойственны государственной деятельности как таковой.

Принимая во внимание цели написания настоящей работы, необходимо также кратко остановиться на особенностях государственного управленческого воздействия именно на экономическую сферу общественных отношений. Оставляя пока в стороне вопрос о сущности и необходимости этого воздействия, отметим, что в основном в отечественной правовой литературе выделялись 3 метода государственного управления экономикой:

а) Непосредственное распоряжение материальными и трудовыми ресурсами. Смысл этого метода понятен только при учете того факта, что в советском государстве большая часть экономики находилась в государственном секторе. Безусловно ясно, что только при таких условиях возможен подобный механизм воздействия, поскольку сегодня преобладающим методом становится косвенное воздействие на экономику (выше уже рассматривался пример, иллюстрирующий, что даже в отношении государственных предприятий в системе рыночной экономики непосредственное распоряжение носит достаточно ограниченный характер).



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Активный город и местное самоуправление
Методы государственного управления
Местное самоуправление - новые социальные технологии
Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления
Новые реалии территориального управления
Вернуться к списку публикаций