2011-10-30 17:48:51
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Принципы, цели и функции государственного управления



Принципы, цели и функции государственного управления


В вопросе о принципах государственного управления в отечественной литературе наблюдается почти полное единодушие. Сами принципы понимаются как «центральные понятия, которые сформулированы на основе познания закономерностей управления, отражают уровень развития общественного сознания и степень освоения им объективной сущности управленческих процессов», как «основополагающие теоретические идеи, которые выражают политическую, правовую и организационную его природу». Даже употребляя различные термины, характеризующие различные группы принципов, по своему содержанию поделенные на группы принципы идентичны:

а) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания общих закономерностей и специфики развития государственного управления. Разумеется, государственное управление всегда тесным образом связано с политическим режимом государства и во многом обусловлено им. Среди принципов этой группы различными учеными назывались принцип демократического централизма, партийного руководства государственным управлением, социалистической законности. Общественно-политические принципы, таким образом, отражают и характеризуют наиболее существенные черты проявления государственного управления как социального феномена, выполняют важные методологические функции при выработке всех остальных принципов государственного управления. Сейчас в качестве таких принципов, по мнению автора настоящей работы, можно выделить принцип федерализма (очень важен для государственного управления с точки зрения распределения полномочий между органами управления центра и субъектов федерации), принцип законности, принцип идеологического плюрализма и многие другие, вытекающие из природы и сущности демократического государства.

б) организационно-структурные принципы, отражающие строение аппарата государственного управления. Среди таких принципов называются принцип единства государственной власти, принцип двойного подчинения, функциональный принцип (распределение управленческих полномочий между различными государственными органами в соответствии с их полномочиями и компетенцией).

в) организационно-функциональные принципы, выведенные на основе анализа содержания взаимодействия субъектов и объектов государственного управления и характеризующие их функциональные проявления. Сюда Атаманчук Г.В. относит принцип совместимости (взаимодействие между взаимосвязанными субъектом и объектом управления должно отличаться однородностью, непротиворечивостью), принцип соответствия (управляющие воздействия (функции управления), характер взаимосвязи между субъектами и объектами государственного управления должны соответствовать потребностям и запросам управляемых объектов), принцип достаточного разнообразия (между органами государственного управления и управляемыми объектами должно быть как можно больше разнообразных взаимодействий, обеспечивающих высокую эффективность общего комплекса управленческого влияния).

Необходимо отметить, что все принципы государственного управления, так или иначе взаимосвязаны и обусловливают друг друга как внутри указанных групп, так и во всей совокупности в целом. Вся история развития государственного управления свидетельствует о том, что управляющее воздействие невозможно только на базе одного - двух принципов. В этом случае принцип демократизма, например, легко может преобразовывать демократию в охлократию, а принцип федерализма, взятый в отдельности, можно интерпретировать таким образом, что разрушается целостность государственного управления. Поэтому исследование этих принципов и руководство ими в практической деятельности предполагают комплексный подход, осмысливание их как определенной системы.

Осознание принципов государственного управления чрезвычайно важно. Чем более организация и функционирование компонентов субъекта государственного управления будут соответствовать требованиям системы принципам государственного управления, тем более результативным будет управляющее воздействие государства.

Как уже отмечалось выше, одним из важнейших признаков государственного управления является целесообразность. Поэтому вопрос о целях государственного управления не менее важен, чем вопрос о его принципах. В самом общем смысле целью управления следует признавать достижение максимально возможного эффекта воздействия управляющей системы на развитие общественных отношений и связей. Однако осознания только такого глобального целевого подхода для осуществления практического управленческого воздействия на общественные отношения явно недостаточно. Постановка целей при реализации любых, в том числе и текущих задач управления выступает как самое активное проявление его творческой роли. В отечественной литературе подробно рассматривается механизм формирования целей, состоящий из нескольких последовательных этапов:

а) Систематическое и всесторонне исследование происходящих в управляемом объекте процессов путем изучения и анализа информации, измерений, наблюдений. Выбор и сопоставление проблем, нуждающихся в решении.

б) Оценка актуальных проблем и постановка одной или нескольких целей. Поиск наиболее оправданных путей их достижения.

в) Определение средств достижения целей с учетом реальных возможностей и имеющихся ресурсов, ограничений, перспектив развития.

г) Обеспечение преемственности целей. Каждая реализованная цель становится средством для достижения другой цели.

д) Согласование целей на разных уровнях управления. В сложной системе управления есть определенные общие цели, они в свою очередь дробятся по степени их значимости на составные части, происходит распределение обязанностей по выполнению одной или нескольких частей цели между государственными органами, устанавливается последовательность выполнения управленческих действий по достижению цели.

е) Последним этапом является оценка степени достигнутости целей на основе анализа полученной информации.

Следует подчеркнуть, что целеполагание как признак государственного управления является не только начальным пунктом его действия, оно свойственно каждому этапу управленческого процесса. Большую сложность здесь представляет сочетание объективного и субъективного моментов: выработка целей государственного управления - сложный интеллектуальный процесс, протекающий в безусловной зависимости от особенностей субъекта (конкретного должностного лица или группы лиц), но в то же время этот процесс должен идти от насущных потребностей управляемого объекта, потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Чаще, особенно в отечественном государственном управлении, преобладает субъективное начало, поскольку значительно проще исходить из собственных умозрительных представлений, чем серьезно попытаться понять реальные нужды управляемых. К этой же категории проблем относится и зашоренность общеупотребимыми штампами (например, «демократия - безусловное благо для всего человечества», хотя есть огромное множество народов, которым в силу национальных традиций демократия не только не нужна, но и вредна; кроме того, понимание демократии различно, а толкование этого понятия - тем более). Безусловно, в полном объеме отказаться от субъективного начала невозможно - каждый человек мыслит в рамках своей социальной среды, своего воспитания, образования, жизненного опыта, смотрит на мир через призму всех этих наслоений. Однако в любом случае необходимо стремиться к максимальному отражению в процессе целеполагания именно истинных потребностей управляемого объекта и формировать цели с опорой на внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы.

В этом смысле очень важно именно так подробно осветить механизм формирования целей, поскольку это дает возможность реально оценить степень эффективности управленческого воздействия государства, является индикатором профессионализма в работе управленцев.

Функции государственного управления выступают как основные направления воздействия государства через систему его органов на общественные отношения и процессы. Представляется возможным с учетом данного определения разделить все функции следующим образом:

а) Функции государственного управления, которые отражают и определяют собственно процесс воздействия субъектов государственного управления на управляемые объекты. То есть речь идет о функциональной компетенции различных звеньев управленческой системы. Чем более сложна эта система, тем более мелкими являются функции соответствующих органов, и наоборот.

б) Функции государственного управления, которые характеризуют процесс управления внутри иерархически организованной государственной управляющей системы. Необходимость появления данных функций вызвана сложностью внутреннего строения управляющей системы, необходимостью координации и внутренней согласованности деятельности различных государственных органов в осуществлении управленческого воздействия. Эти функции не выходят за рамки управляющей системы, не соприкасаются с управляемыми объектами.

Обе группы функций тесно взаимосвязаны между собой и взаимно дополняют друг друга.

Близкую вышеописанной систему классификации функций государственного управления дает Атаманчук Г.В. Он предлагает в зависимости от направленности и места воздействия выделить внутренние и внешние функции государственного управления. Внутренние олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы, внешние характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные отношения (управляемые объекты). При этом разграничение функций на внутренние и внешние имеет большой аналитический и практический смысл. Не секрет, что зачастую какие-либо изменения внутри управляющей системы в виде мероприятий по организации системы, подготовке управленческих решений, кадровых перестановок выдаются за средство усиления воздействия на управляющую среду, хотя на самом деле этого не происходит. Вместе с тем, нельзя недооценивать роль внутренних функций государственного управления. Противоречия в управляющей системе, отсутствие субординации и координации в деятельности различных ее звеньев не могут дать должного эффекта в процессе управляющего воздействия, ставят под сомнение в принципе способность управляющей системы влиять на общественные процессы. Поэтому необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления.

В отечественной литературе также широко распространена классификация функций по объему сфер проявления, содержанию на следующие категории:

а) общие - поиск и анализ информации, прогнозирование, планирование, контроль. Эти функции присущи всей системе государственного управления, характерны для всех ее звеньев.

б) специализированные (особенные) - отражают специфику управления в различных сферах общественной жизни. Самая большая группа функций, дифференцируется в зависимости от объектов государственного управления (в сфере экономики, идеологии, культуры, политики).

в) вспомогательные функции - функции административно-хозяйственного обслуживания, то есть представляют собой «выполнение действий, связанных с обеспечением процесса управления необходимыми организационными и хозяйственными компонентами». Под этим обычно понимается делопроизводство, обеспечение техническими, канцелярскими, иными средствами и так далее. Эти функции, по сути, представляют собой обслуживание управленческих действий при осуществлении первых двух групп функций.

Безусловно, интересным вопросом в рамках данной работы является также систематизация функций государственного управления в экономической сфере. Эти функции будут проанализированы далее в главе «Средства государственного управления экономикой в современной России».

Основная задача при выделении функций государственного управления - это создать четкую, непротиворечивую систему их реализации. Речь идет о том, что управленческое воздействие государственных органов не должно носить дублирующего характера, их полномочия не должны пересекаться в ущерб интересам управляемых лиц. Создание такой системы не является одномоментной задачей, необходимо постоянно совершенствовать существующий механизм распределения управленческих прав и обязанностей.

Отдельно хотелось бы остановиться на таком явлении как дисфункциональность государственного управления. Под этим термином автор понимает отсутствие четкой системы основных направлений воздействия государства на общественные отношения. Эта проблема сегодня имеет очень болезненное звучание для нашего государства. Основной причиной ее существования видится отсутствие идеологической базы, обосновывающей место и роль государства в регуляции общественных процессов. Особенно ярко это видно в сфере управления экономикой. За все время происходивших в нашей стране реформ было выработано 2 тезиса:

а) рынок сам себя в устраивающем общество объеме регулировать не может (банальная, в общем-то точка зрения, давно известная и в теории, и в практике);

б) как следствие этой посылки - необходима сильная государственная власть как регулятор рыночных отношений в той части, где рынок сам не может этого делать.

Последний тезис опирается на понятие именно сильной государственной власти. Между тем, с точки зрения определения понятия государства нет государственной власти сильной или слабой (вне зависимости от методов и средств ее реализации), она либо есть (и тогда есть государство), либо ее нет. К сожалению, расхожий журналистский штамп иногда перекочевывает и в научную литературу, которая работает с понятиями, и в этом смысле должна быть чрезвычайно точна с их употреблением. Очень убедительно об этом пишет Гегель в работе «Конституция Германии». Анализируя современное ему состояние Германской империи, он говорит о том, что то образование, которое именуется германским государством не обладает теми признаками, которые в совокупности составляют понятие государства (в его представлении существенный момент понятия государства состоит в том, что «масса людей может называть себя государством лишь в том случае, если она объединена для совместной защиты всей совокупности своей собственности» и государственной власти). А то, что не может быть выражено в понятиях, по мнению Гегеля не существует.

При этом мы понимаем, что понятие государства может быть разным, и нельзя, руководствуясь каким-то одним определениям говорить о том, что все, что не подходит под это определение не является государством, поскольку в этом случае разность понятийных представлений о государстве, которая объективно существует в науке, не давала бы возможности реального бытия разных типов государств, а вела бы к установлению тоталитарного образа «идеального государства» и презумпции обязательного его построения. Однако, с точки зрения более глобального подхода (не принимая во внимание отдельные характеристики) к государству как к средству для достижения обществом определенных целей, можно утверждать, что для существования государства в реальности должно существовать понятие государства. И только на базе понятия могут быть определены более ясные функции государства, средства государственного управления и т.д. В свою очередь, понятие государства рождается не на ровном месте, а исходя из обобщения неких реально существующих явлений - признаков понятия. На основе совокупности этих признаков наука может выработать и само понятие.

В этой связи необходимо отметить, что в данный момент наше общество, по всей видимости, не имеет представления о понятии государства (как минимум того, в котором мы живем). И пока такое представление не сформируется, затруднительно проводить анализ современных нам усилий государственной власти по воздействию на экономическую среду (не в ракурсе «законные - незаконные» - такой анализ еще возможен, а в ракурсе «эффективно - неэффективно», «полезно - бесполезно»). Ведь мы до сих пор находимся в поиске, построением какого государства мы собственно занимаемся: олигархического капитализма, государственного капитализма, какой-то другой модели. Так же, как и у Гегеля, острой проблемой является построение государства с точки зрения взаимодействия центра с его отдельными частями, и так далее. Только осознав все это, составив представление о новом (а может - вернувшись к ранее выработанному) понятии государства, поняв, какие функции государство должно осуществлять, мы можем найти верные формы, методы, средства его воздействия на управляемую им среду (в том числе - и экономику), имеющие своей целью достижение интересующего общество результата.


Комаров Кирилл Борисович







Интересное:


Становление советской системы государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Каудальизм как тип государственной системы управления
Вернуться к списку публикаций