2011-10-30 17:46:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Субъекты и объекты государственного управления



Субъекты и объекты государственного управления


Ключевым при рассмотрении любого процесса управления является вопрос о субъектах и объектах управленческого воздействия. Государственное управление не является в этом смысле исключением, поскольку именно в объектном составе государственно-управленческих цепочек уже произошли серьезные изменения по сравнению с эпохой советской государственности.

Традиционный поход к данной проблеме, выраженный в отечественной литературе, предлагает следующее понимание участников управленческого процесса. Единым субъектом государственного управления выступает общенародное государство как целостная политико-управляющая система. Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм - общество. Более обобщенный подход (Тихомиров Ю.А.) предлагает понимать субъекта управления как «структурно-организованную социальную общность, выполняющую функции руководства и воздействующую на объект с целью перевода его в новое состояние». Объект при таком походе «структурированная социальная общность, функционирующая под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления». В любом случае, из всех этих определений можно вынести одно: общество рассматривается как структура, на все составные части которой государство оказывает прямое воздействие, изменяя его в соответствии со своими установками и устремлениями. На наш взгляд, если ситуация с субъектом управления не меняется, да и не может принципиально измениться, пока существует государство как таковое, то подобное понимание объекта государственного управления, безусловно верное в ситуации монополии государства на собственность, идеологического единообразия и иных характерных признаков советского общества, не может не подвергаться на сегодняшний день критическому переосмыслению.

Во-первых, возникает вопрос, все ли сферы общественной жизни подвергаются управленческому воздействию со стороны государства. Разумеется, нет. Причиной этого является даже не столько то, что в результате преобразований в нашей стране появилось множество самостоятельных собственников, или стало дозволенным инакомыслие. По нашему мнению, в любом обществе есть определенные сферы, которые всегда находятся в состоянии саморегулирования, в состоянии, свободном от государственного вмешательства или контроля. Количество таких сфер зависит от типа государства, от степени независимости отдельных граждан в решении своих проблем и вопросов, но они есть в любом случае. И дело не в том, что невозможно предусмотреть все отношения, в которых государству хотелось бы воздействовать на личность или социальные институты. Просто ряд социальных явлений, равно как и поступков человека, по тем или иным причинам не поддается государственному воздействию (либо в виду отсутствия возможности внешнего контроля, либо в силу самой сути этих явлений и отношений). Поэтому утверждать, что государство оказывает (или способно оказывать) управляющее воздействие на все общество в целом, на взгляд автора настоящей работы не верно. В науке сегодня разработаны критерии, по которым можно с достаточной ясностью выделить тот круг общественных отношений, которые могут и должны подвергаться управляющему воздействию со стороны государства:

а) это отношения, в которых перекрещиваются интересы общества с одной стороны, и индивидуумов с другой стороны;

б) это отношения, в которых реализуются различные интересы их участников, каждый из которых для устранения конфликта и обеспечения движения вперед должен на добровольной или принудительной основе идти на частичное ущемление своих интересов;

в) это отношения, которые строятся на основе согласия их участников выполнять определенные правила, признание обязательности этих правил;

г) эти отношения требуют соблюдения правил, которые подкреплены действенной силой - возможностью применения государственного принуждения.

Во-вторых, сомнительным также является тезис, что управляемые объекты «функционируют под направляющим воздействием субъекта». Если даже предположить, что какие-то управленческие отношения и могут строиться по данному принципу, то вряд ли это можно применить к государственному управлению. Ведь специфика его состоит именно в том, что большинство объектов, на которые органы государства оказывают управленческое воздействие, не находятся с ними в отношениях прямой зависимости, а следовательно основная их деятельность, пусть даже в рамках, заданных государством, проистекает под влиянием других властных субъектов. Преобладающим в государственном управлении институтами зрелого гражданского общества, безусловно, выступают косвенные методы воздействия, стимулирующие к правомерному поведению и задающие ориентиры движения и развития, но никак не претендующие на детальное определение конкретных действий субъектов, во всяком случае - не возводящие это в принцип построения отношений. Однако здесь возможно впадение в другую крайность. Ранее нами уже подвергалась критике существующая на данный момент позиция о нераспространенности государственного управляющего воздействия на общественные объединения, негосударственные предприятия, определенные категории людей, что государство воздействует только на аппарат исполнительной власти, государственные предприятия, процессы, связанные с преобразованием государственной собственности, целевые программы и тому подобное. Подобная точка зрения, связанная с представлением о механизме государственного управления как о прямом воздействии, не может признаваться верной. Напротив, в рыночной экономике наибольшую роль играют средства не прямого, а косвенного воздействия, но от этого управление не меняет своей сущности и государство не отказывается только на этом основании от воздействия на определенные сферы общества.

Особое место в рассмотрении взаимоотношений субъектов и объектов государственного управления занимает проблема прямых и обратных их взаимосвязей. Вопрос этот заслуживает очень внимательного изучения, которое, к сожалению, не может быть осуществлено в полном объеме в рамках данной работы. Однако на некоторых моментах, важных для правильного осмысления вопросов, связанных со средствами государственного управления, хотелось бы остановиться.

Прямые связи, то есть движение от субъекта управления к объекту, должны быть представлены в процессе управления вне зависимости от того, как этот процесс понимается, поскольку являются одним из самых существенных элементов управляющего воздействия. Если управление не доходит до человека в управляемом объекте, не влияет на его поведение и деятельность, значит управление не реализуется. При этом важно, как, какими средствами осуществляется эта прямая связь, не наблюдаются ли перекосы в сторону излишней бюрократизации государственного управления, и как следствие - снижению его рациональности и эффективности.

Менее изученным в отечественной правовой литературе является вопрос об обратных связях, то есть реакциях управляемого объекта на оказываемое на него воздействие субъектом и передача информации об этой реакции субъекту. В литературе предлагается выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами воздействий управляющего субъекта, роль последних в их функционировании. Ведь управление только тогда эффективно, когда субъект осознает результат своего воздействия, может скорректировать метод или средства управления для достижения стоящей перед ним задачи. Объектные обратные связи играют также и роль индикаторов не только для фиксации эффекта состоявшегося управленческого акта, но и для определения новых задач управляющего субъекта.

Субъектные обратные связи характеризуют рациональность и целесообразность внутренней организации и деятельности субъекта управления. Они дают возможность увидеть, как работает сама система управления, как нижестоящие органы реагируют на решения вышестоящих, насколько учитывают их в своей деятельности.

Оба типа обратных связей в их взаимодействии чрезвычайно важны для процесса управления, и только изучая их, принимая во внимание передаваемую таким образом информацию можно совершенствовать систему воздействия на общественные отношения.

Управляемые объекты обладают определенными свойствами, выявление и теоретическое осмысление которых создает предпосылки для решения многих проблем государственного управления.

На наш взгляд, во-первых, следует признать приоритет управляемых объектов перед субъектом, поскольку воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и важным для жизнедеятельности людей. В этой связи любые усилия со стороны государства, любые изменения в системе его воздействия на общество не могут рассматриваться как самоцель, а имеют ценность только с точки зрения результативности в создании благоприятной среды для развития общества. У нас же часто реформы в механизме государственного управления пытаются выдать именно за то благо, к которому должно стремиться общество, не прогнозируя при этом, какой практический эффект принесут эти преобразования.

Во-вторых, управляемые объекты, в отличии от государства которое в полном объеме является плодом искусственного создания, напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические закономерности и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Следовательно, государство в своей деятельности обязано учитывать такое условия и закономерности, не пытаться навязывать управляемым объектам несвойственные им модели функционирования, не требовать от них выполнения объективно невозможного. Несоблюдение этих правил способно нанести только вред обоим участникам управленческого процесса.

В-третьих, управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Соответственно, крайне важной представляется задача поиска таких форм, постоянного контроля за развитием управляемых объектов, недопущения торможения этого развития из-за несовершенства придаваемой управляемым объектам формы.

В четвертых, управляемые объекты нуждаются в юридическом определении порядка их функционирования. Такое определение должно носить стабильный, ясный характер, оно позволяем каждому управляемому объекту определить пределы своей свободы, суть отношений с управляющим субъектом, гарантии устойчивости своего существования.

Смысл существования субъекта управления и его воздействий состоит прежде всего в удовлетворении потребностей управляемых объектов в тех или иных управленческих действиях. В этом плане необходимо осуществить смещение акцента в связке субъекта - объекта управления и выстраивать взаимоотношения между ними именно исходя из интересов объекта, то есть общества или отдельных его институтов, которые в любом случае являются первичными по отношению к субъекту - государственно-властным управленческим образованиям. В этой связи основное внимание должно быть уделено созданию механизма выявления, учета и реализации интересов управляемых объектов, поиску наиболее адекватных средств воздействия на объект с целью достижения интересующего результата.

Все вышесказанное подтверждает первоначальную мысль о необходимости пересмотра субъектно-объектных отношений в структуре государственного управления в аспекте уделения большего внимания объекту управления. Это можно рассматривать как часть общего движения к построению такой модели государства, которая отвечала бы прежде всего интересам формирующего его гражданского общества, а не собственным бюрократическим интересам.


Комаров Кирилл Борисович







Интересное:


Государственное управление экономикой
Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Место России и стран СНГ в процессе глобализации и регионализации
Понятие государственного управления и его признаки
Вернуться к списку публикаций