2011-10-30 17:38:43
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Понятие государственного управления и его признаки



Понятие государственного управления и его признаки


Все это показывает, что в современном обществе, где экономические связи и отношения носят сложный, неоднозначный характер, вряд ли возможно разделить воздействие государства на регулирование и управление по принципу прямого и косвенного воздействия соответственно. И в частном, и в государственном секторе для решения стоящих задач применяется тот комплекс средств, который наиболее адекватно подходит для них. Следовательно, было бы неверным противопоставлять государственное управление и государственное регулирование по этому признаку.

Неверным это также является и с понятийной точки зрения, поскольку государственное регулирование по своей сути является лишь одной из частей государственного управления. Достаточно полно этот вопрос раскрыт Атаманчуком Г.В., который утверждает, что «когда произносится термин «управляющее воздействие», то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады позволяет говорить о существовании управляющего воздействия». При этом под регулированием он понимает практическое претворение в жизнь социальной нормы, которое только будучи организованным и имеющим конкретные цели становится управлением. На взгляд автора, к числу элементов государственного управления может быть причислена и такая составляющая, как лежащая в основе целепологания политическая воля - как элемент, который позволяет отличить именно государственное управление от какого-либо другого вида социальной регуляции.

В качестве наглядного примера, иллюстрирующего разграничение понятий управление и регулирование можно привести деятельность инспектора ГИБДД на дорожном перекрестке. Когда он следит за соблюдением правил дорожного движения, он не управляет этим движением, а регулирует его. Управление предполагало бы, что он определяет направление движения автомобилей (прямо указывая им, куда ехать, или косвенными средствами мотивируя у них желание двигаться в определенном направлении), то есть организует его, имея при этом какую-либо цель. Его же работа заключается в практическом претворении в жизнь правил дорожного движения. Это, разумеется, в определенном смысле упрощенный подход к разграничению понятий управление и регулирование, но дающий, на наш взгляд достаточно верное представление.

При этом необходимо отметить, что даже те авторы, которые не разделяют точку зрения, согласно которой государственное регулирование выступает как часть понятия государственное управление, согласны, тем не менее, что суть этих явлений не одинакова, следовательно необходимо определенное их разграничение, и невозможна замена одного из них другим. В любом случае, сведение государственного управления как сложного комплексного явления к одному лишь регулированию обедняет этот институт, лишает нас возможности в полном объеме осознавать все его свойства.

Из всего изложенного выше становится очевидно, что никаких реальных оснований для устранения термина государственное управление из теории и практики нет, и что очевидной причиной некоторого пренебрежения им является скорее какая-то боязнь его. Боязнь, которая исходит, с одной стороны, от неверного понимания, от автоматического переноса и проецирования практики государственного управления советского периода нашей истории на современную почву, а с другой стороны, от упоения рыночной стихией как саморегулятором, от представления о противоположности государства как активного участника всех общественных процессов и свободного демократического общества, которое при этом на самом деле нуждается в управляющем воздействии как основе для собственного совершенствования.

Подводя итог изложенному выше, автор работы считает возможным определить государственное управление как целенаправленное упорядочивающее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в интересах реализации государственных функций, опирающееся на его властную силу и осуществляемое в правовой форме.

Вопрос о признаках государственного управления рассматривался большинством ученых практически с единых позиций, хотя формулировка признаков всегда зависела от того определения, которое тот или иной автор давал понятию государственного управления. Среди всех признаков, упомянутых в различных работах, наиболее важными автору кажутся следующие:

1) государственное управление всегда носит целенаправленный, планомерный, постоянный характер. Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. Для нашей страны исторически характерна тенденция при принятии решений власть имущими не обсуждать, какое же государство хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как добиться их практической реализации. Народ, общество никогда не выступали субъектом формирования целей государственного управления, им обычно отводилась роль средства для реализации этих целей, причем о цене средства обычно никто не беспокоился. В расчет бралась формула: «Да, это стоило человеческих жизней, зато какую великую... (империю, плотину, железную дорогу и т.д.) мы построили». Переход к подлинной демократии настоятельно требует изменения механизмов целеполагания в государстве, выработке целей государственного управления с опорой на внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы.

Выбор целей и перспектив государственного управления тесным образом связан с характеристиками и тенденциями развития управляемого им объекта - общества в целом или его отдельных сфер, отношений. Постоянство государственному управлению придает несколько факторов:

а) как уже указывалось выше, управленческое воздействие носит целесообразный характер. Реализация или достижение одной цели становится платформой для достижения следующей;

б) принцип «неперсонифицированности» государственных органов, то есть отказ от понимания государственной деятельности исключительно сквозь призму представления их через конкретных лиц, полномочия которых могут носить временной характер (например - в силу выборности занимаемых этими лицами должностей). Речь идет о том, что хотя мы прекрасно понимаем, что «государство» или «органы государства» - это всегда конкретные люди, для нас в идеале не должно быть важно, кто именно в данный момент занимает должностное положение, позволяющее принимать значимые для нас решения. Важным должно являться лишь то, какими полномочиями обладает государство в целом и его отдельные представители, и какой фундаментальной идеей они руководствуются при выборе того или иного варианта управленческого поведения. Автор настоящей работы не случайно употребляет словосочетание «в идеале», поскольку по его мнению наше государство еще к сожалению крайне далеко от такого порядка, а между тем только такое положение управляющих лиц может дать подлинные гарантии свободной реализации правомочий управляемых и соблюдения их интересов;

в) относительная стабильность государственно - властных управленческих институтов. Примером тому может служить положения, закрепленные в Конституции РФ, относительно порядка внесения в нее изменений и дополнений по вопросам разделения властей и компетенции высших органов государственной власти в стране. Для этого требуется, чтобы поправка была одобрена двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы, тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации, а также одобрен органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В подтверждение того, что это действительно непростой процесс, служит тот факт, что с декабря 1993 года (когда была принята Конституция РФ) по сей день в нее не было внесено ни одной поправки.

Что же касается такого признака государственного управления как планомерность, то речь здесь идет о том, что принимая во внимание колоссальную значимость любого акта управляющего воздействия со стороны государства на общество, такие акты не могут носить случайного характера, не могут не являться звеньями определенной цепочки управленческих решений, направленных на достижение поставленной цели. В противном случае вместо системы государственного управления, действительно способной упорядочивать общественные отношения, мы будем иметь набор хаотичных действий, влекущих только негативные последствия для управляемой среды. Поэтому не надо воспринимать государственное планирование как элемент только социалистического государства, от которого в демократически устроенном социуме нам якобы необходимо отказаться.

2) государственное управление имеет государственно - властный характер. Это означает, что управленческое воздействие государства носит обязательный характер и обеспечивается материальными, организационными, идеологическими средствами и принудительной силой государства. При рассмотрения данного признака возникает сразу несколько вопросов. Первый из них - в каком соотношении находятся понятия государственная власть и государственное управление. На эту проблему также существуют различные точки зрения. Одни исследователи утверждают, что государственная власть является средством государственного управления (Мишин Н.Г.), другие - что государственное управление является средством осуществления государственной власти (Тихомиров Ю.А.). Автору настоящей работы наиболее близка в этом смысле позиция, высказанная в монографии Атаманчука Г.В. По его мнению, государственная власть и государственное управление отражают различные проявления социальной жизни, государственно организованной совместной деятельности людей, и в силу этого они обладают самостоятельными структурными характеристиками содержания и формы. Поскольку оба эти явления представляют собой единую сущность государственной организации общественной жизни, они неразрывно связаны между собой, составляют единое диалектическое целое. «Государственная власть - неотъемлемый атрибут государственного управления, а государственное управление - столь же необходимый компонент процесса функционирования государственной власти».

Второй вопрос, который также возникает при обсуждении государственно-властного характера государственного управления необходимость использования власти при управлении общественными процессами. Ответ на этот вопрос по мнению автора настоящей работы является однозначным: на сегодняшний день существует объективная потребность в регулировании отношений в человеческих сообществах именно по властному типу. Причины этого - следующие:

- регуляция отношений осуществляется в принудительной форме в силу различия интересов людей, вовлеченных в процесс управления. Власть здесь выступает как инструмент определенной унификации, сглаживания внутренних противоречий.

- специфика общества состоит в том, что при наличии огромного разнообразия социальных связей и отношений невозможно детальное предвидение и регламентация общественной жизни только на основании знаний и опыта. В ряде случаев для устранения неточностей, сомнений, неопределенностей требуется именно такой подход к регулированию данных отношений, который, в ряде случаев опираясь на силовые возможности, указывал бы путь к преодолению возникшего противоречия.

- необходима регулирующая роль в отношениях между различными общественными тенденциями и закономерностями, для поддержания тех из них, которые соответствуют интересам господствующих в обществе социальных групп. Ярким примером тому являются бесконечные споры между сельскохозяйственными и промышленными производителями, интересы которых часто не только не сходятся, но и носят прямо противоположный характер. Для того, чтобы эти противоречия не приводили к открытой конфронтации в обществе, государственное управленческое воздействие здесь, часто пусть и принудительным путем (запрещение использования части земель, таможенные тарифы, запрет импорта товаров и продовольствия), играет роль стабилизатора и стимулятора.

Однако, указывая на положительные моменты использования властных средств в регулировании общественных отношений, нельзя не отметить и неоднозначность данного вопроса. Демидов А.И. в своей работе «Власть в единстве и многообразии ее измерений» совершенно справедливо отмечает, что «видя во власти мощный фактор социальной упорядоченности, а в безвластии - очевидную опасность дезорганизации и саморазрушения социальной системы, необходимо понимать и то, что отнюдь не всякая власть - управленческое благо». Если власть осуществляется при помощи манипулирования общественным сознанием, вопреки интересам управляемых, то это начинает служить фактором социальной дезорганизации, способствует падению уровня культуры и правосознания людей. На этом моменте мы остановимся несколько позже и постараемся проиллюстрировать его конкретными примерами.

3) государственное управление осуществляется в правовой форме. Данный признак нельзя, разумеется, распространить на все формы управляющего воздействия государства, но в любом случае главные его стороны всегда должны носить правовой характер. По мнению автора настоящей работы это объясняется двумя основными причинами.

Во-первых, управляющее воздействие органов государства на окружающую среду протекает в разрешительном правовом режиме. Это означает, что пределы действий и властных решений государственных органов и должностных лиц определяются исходя из формулы: «Запрещено все, кроме прямо разрешенного законом». Поэтому любые формы проявления управляющего воздействия (информационная, идеологическая) должны находится в жестких, определенных законом правовых рамках.

Во-вторых, право (нормативные и индивидуально - правовые акты), с одной стороны, и управленческое воздействие, с другой стороны, выступают по отношению к друг другу как форма и содержание. Одним из безусловных требований режима законности является четкое правовое оформление государственно-властных управленческих предписаний, хотя бы для того, чтобы управляемые имели возможность реализовать право на обжалование этих решений, и для того, чтобы сами государственные управленческие структуры имели возможность контролировать друг друга в данной сфере их деятельности.

4) отдельно хотелось бы выделить такой признак государственного управления как организационный момент. Организация в любом социальном процессе, разновидностью которого является и государственное управление, означает определение положения людей в пространстве, распределение между ними определенных функций, соединение их с ресурсами деятельности, обеспечение взаимодействия между ними, расширение их возможностей путем консолидации усилий. Исходя из данного определения мы видим, что под организацией понимается как закрепление некоторого статического состояния, так и обеспечение движения, развития с целью достижения определенного прогресса. Государственное управление в этом смысле осуществляется и в той, и в другой форме организационной деятельности, что в условиях необходимости обеспечения взаимодействия большого количества людей становится достаточно трудной задачей, для выполнения которой необходимо, прежде всего, ее осознание.

В отечественной литературе ряд исследователей выделял и другие признаки государственного управления, однако по ряду причин большинство из них могут рассматриваться лишь как признаки советского государственного управления. К числу таковых, например, относятся признак «политической, классовой сущности государственного управления, ведущая роль в котором принадлежит рабочему классу» или признак осуществления управленческого воздействия в процессе «непосредственного (прямого) государственного руководства экономическим, социально-политическим и культурным строительством». На современном этапе, когда в ранг ценностей возведены идеологическое многообразие, саморегулирование общественной жизни посредством механизмов гражданского общества, наделение государственного управления такими признаками было бы неверным. Что же касается общей характеристики рассматриваемого явления в историческом аспекте, то очевидно, что данные критерии не могут быть применены ко всем государствам без исключения, и использование их как признаков понятия государственного управления явилось бы нарушением законов логики.


Комаров Кирилл Борисович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма
Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления
Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
Контрольные полномочия Конгресса США
Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Вернуться к списку публикаций