2011-10-30 17:38:43
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Понятие государственного управления и его признаки



Понятие государственного управления и его признаки


Понятию государственного управления посвящена обширная литература, в которой высказано множество мнений и суждений, выдвинуты различные теоретические концепции. Но, несмотря на это, данный вопрос по-прежнему является дискуссионным и не разрешен в полном объеме. На сегодняшний день также существует теоретическая проблема, связанная с тем, что большая часть отечественной литературы по данному вопросу посвящена только анализу советского государственного управления, характеристика которого, разумеется, не может быть в полном объеме применима к сегодняшним жизненным реалиям. Тем не менее, для правильного понимания существующей на сегодняшний день системы государственного управления, ее методов, форм, средств, необходимо проанализировать те походы к данному вопросу, которые по сути сформировали данный феномен - советское государственное управление, поскольку не понимая истинного существа данного явления, нельзя и верно определить способы его реформирования и преобразования.

Д.М. Гвишиани в монографии «Организация и управление» писал: «В какой бы форме не совершалась человеческая деятельность, она принципиально отличается от деятельности всех других живых существ. Труд даже в простейших своих проявлениях есть сознательная целесообразная деятельность, которая предполагает целеполагание, выбор средств для достижения поставленной цели, их планомерное применение». Суть человеческой деятельности, даже самых элементарных ее актов, по мнению Гвишиани, раскрываются через два родственных понятия - «организация» и «управление». В этом смысле, воздействие со стороны органов государства на общественные отношения как вид человеческой деятельности ничем принципиальным от всех прочих видов не отличается и строится по тем же законам, в основе которых лежит понятие «управления».

Маркс писал, что управление вытекает из «самой природы общественного процесса труда, из необходимости организации трудового взаимодействия работников». Этот тезис с достаточной очевидностью приводит нас к выводу, что там, где есть объединение людей (вне зависимости от того, на какой основе оно строится), там всегда есть управление. Управление как вид социальной деятельности возникло еще до государства, и в этом смысле государственное управление является лишь одной из разновидностей социального управления (помимо государственного управления как разновидности социального могут рассматриваться экономическое, духовно-идеологическое, политическое управление). Роль социального управления в обществе чрезвычайно велика. К числу его функций может быть отнесена организация людских и материальных ресурсов, улаживание конфликтов интересов членов общества, объединение их усилий для достижения общественно-полезных целей, установление правил общественного поведения и многое другое. Данная работа посвящена вопросам государственного управления, именно поэтому важно подчеркнуть те особые свойства, которые отличают государственное управление от всех иных видов социального управления.

1. Во-первых, определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых в рамках данного вида управления, оказывает его субъект - государство. Инструментами воздействия на управляемые объекты в разных видах социального управления могут служить авторитет, вера, экономическая зависимость. При всем многообразий определений понятия государства практически все авторы в качестве одного из главнейших образующих его элементов выделяют властную силу. Немецкий социолог М. Вебер писал: «Государство ... есть отношение господства людей над людьми, опирающиеся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство». Суждение о государстве как об организации, формирующей линию поведения людей на основе принуждения уже давно носит классический характер. Именно поэтому определяющей чертой именно государственного управления является государственная власть, то есть такая взаимосвязь, в процессе которой одни люди признают господство других людей, обладающих возможностями принуждения с помощью государственного аппарата, и обусловленная легитимным характером этой власти.

2. Важной чертой государственного управления, отличающей его от других видов социального управления, является его распространенность на все общество. Чуть ниже будет рассмотрена критика этого тезиса, а пока лишь подчеркнем, что неверно было бы представлять себе эту черту государственного управления как вмешательство государства во все сферы деятельности человека и общества. Такая политика характерна лишь для тоталитарных типов государств, и потому не может быть признана общей характеристикой для всех типов государства. Речь идет о том, что для истинного обретения свободы личности в обществе и государстве необходимо определение пространственных пределов этой свободы, которое и осуществляется государством посредством установления общих норм поведения.

3. Еще одной отличительной чертой именно государственного управления является его системный характер. Атаманчук Г.В. пишет, что «в отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться». Принимая во внимание, какое большое количество людей, материальных, финансовых, интеллектуальных ресурсов в нем задействовано, сколько необходимо принимать управленческих решений и организационных действий, государственное управление не мыслимо без этого признака. Только его наличие придает ему действенную силу и результативность.

Таковы основные отличительные черты государственного управления как разновидности социального управления. Перейдем теперь к характеристике собственно государственного управления.

В отечественной правовой литературе существует два основных подхода к раскрытию понятия «государственное управление». Первый подход характеризуется тем, что государственное управление рассматривается как деятельность органов государства. Такие взгляды высказывались Луневым А.Е., который предлагал рассматривать государственное управление как «организаторскую деятельность, направленную на объединение, координацию усилий людей, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научно-технического, социально-культурного и административно-политического характера». Сходная позиция высказывалась авторами монографии «Управление, социология, право», которые предлагали понимать государственное управление как «многогранную деятельность государства, осуществляемую через систему его органов». Эту же точку зрения разделяли такие ученые как Власов В.И., Студеникин С.С., Козлов Ю.М.

С данным утверждением не согласен ряд других ученых, которые предлагают определять государственное управление через термин воздействие. К числу приверженцев этого подхода относится Атаманчук Г.В., который утверждал, что «сущность государственного управления обнаруживается прежде всего через такой атрибутивный признак, как воздействие органов государства на общественные отношения и связи». Такая точка зрения поддерживалась Тихомировым Ю.А., предлагавшим понимать любое управление, в том числе и государственное, как «целенаправленное, опирающееся на познание объективных закономерностей воздействие управляющей системы на происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей». Корельский В.М. также определял государственное управление как «целенаправленное воздействие государства, его органов на общественную систему в целом или на отдельные ее сферы на основе познания и использования присущих обществу объективных закономерностей в интересах планомерного его развития».

На самом деле, различие в этих двух описанных выше подходах к понятию государственного управления представляет собой не просто терминологический спор. В основе дискуссии по поводу употребления казалось бы сходных на первый взгляд понятий «деятельность» и «воздействие» лежит принципиальное различие в отношении к изучаемому явлению. В том случае, когда государственное управление понимается как «деятельность» мы сталкиваемся с ситуацией концентрации внимания исследователя только на управляющем субъекте, вне какого-либо признания того, что управление возможно только при наличии управляемого объекта. «Деятельность» предполагает собой только акты органов государства в осуществлении процесса управления общественной жизнью, но никак не учитывает результаты этой деятельности, которые должны отражаться на объекте управления, что в конечном итоге приводит к ситуации «управление ради управления», когда целью становится действие, а не результат. Однако нельзя не признать, что при подобной постановке вопроса говорить о какой-либо степени эффективности в деятельности государственных органов, о выполнении ими поставленных перед ними обществом задач не приходится. В общем и целом можно сделать вывод, что такой подход характерен для этатического восприятия государства, что еще со времен Платона означает руководствование принципом «идеальное государство - высшая цель общества и каждого его отдельного члена». В эпоху, когда на первом плане оказываются интересы личности, когда государство понимается как инструмент для решения определенного круга социальных задач подобное понимание государственного управления вряд ли может считаться приемлемым.

Что же касается определения понятия государственного управления через термин «воздействие», то это с точки зрения автора настоящей работы является более точным, поскольку позволяет в первую очередь проследить и оценить эффект действий государственных органов, предполагает, что управление осуществляется в условиях признания необходимости учета специфики каждого из управляемых объектов при решении поставленных перед государственными органами задач. Такой подход проистекает из общей идеи существования «государства для общества», а не «общества для государства» и дает возможность критического и творческого отношения к осуществлению государством управляющего регулирования общественных отношений. Кроме того, такой поход презюмирует, что управленческие усилия государства направлены не на все без разбора объекты их возможного применения, а только на те, которые действительно поддаются упорядочиванию и требуют совершенствования. Вопрос о критериях выделения объектов, которые могут подвергаться управляющему воздействию достаточно полно разработан в отечественной науке.

В отечественной литературе существует также точка зрения, в соответствии с которой государственное управление понимается в двояком смысле: как управление обществом и как управление государственными делами. Такое деление вызывает определенные сомнения у автора настоящей работы, поскольку утверждение, что государство управляет всеми делами общества далеко от истины (во всяком случае такой вывод относим отнюдь не к каждому государству, следовательно не может рассматриваться как общий признак). Что же касается понимания государственного управления как управления государственными делами, то здесь возникает определенная терминологическая путаница, поскольку в этом случае неизбежно возникает вопрос, что следует понимать под «государственными делами». Если речь идет о выполнении государством его функций, то в этом случае «управление государственными делами» равнозначно «управлению обществом», так как воздействие на определенные общественные отношения является одной из функций государства. Если же речь идет о понимании «государственных дел» только с позиции управления принадлежащим государству имуществом, решении кадровых вопросов в органах государственной власти и тому подобным явлениям, то вряд ли такое обычное администрирование, ничем не отличающееся от руководства любой крупной организацией, может именоваться термином «государственное управление», поскольку оно явно не будет соответствовать его важнейшему признаку - использованию в управлении государственной власти.

В последнее время возникла другая проблема - неожиданное исчезновение самого понятия государственного управления как из нормотворчества, так и из научной литературы. В самых основополагающих правовых актах - Конституции РФ, федерального конституционного закона «О правительстве РФ» такое понятие как государственное управление не употребляется. Обходит его стороной и большое количество учебных изданий по теории государства и права, административному праву. При этом наблюдается попытка заменить его понятием государственное регулирование. В тех случаях, когда два эти понятия употребляются как синонимичные, с этим еще можно как-то согласиться (хотя это и не совсем «чисто» с категориальной точки зрения). Однако, в ряде случаев производится их противопоставление друг другу.

Так, в ряде публикаций стала прослеживаться тенденция к разграничению деятельности государства в экономической сфере на государственное управление и государственное регулирование. Один из сторонников подобной модели Рыжов B.C. пишет: «Позиция авторов, которые к объекту управления относят «все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей», представляется ошибочной... В обществе имеются категории людей, которые не нуждаются в управлении и не знают, что это такое. Нет у нас и управления негосударственными предприятиями. Отношения с ними строятся часто на основе партнерства, конечно, в пределах полномочий соответствующих властных структур». Сходных позиций придерживаются авторы учебника «Управление государственной собственностью», проводя разграничение между государственным управлением и государственным регулированием, что если государственным сектором «можно еще и управлять (т.е. принимать и прямые, обязательные для исполнения решения), то поведение частного сектора (а также при этом и государственного теми же средствами) можно лишь регулировать: устанавливать правила, ограничения, стимулы, использовать в том или ином наборе известные стандартные приемы, косвенно направляя деятельность предприятий в нужное русло, заданное экономической политикой».

Объяснение подобным взглядам возможно кроется в многовековой российской интеллектуальной традиции, согласно которой государство обязательно противостоит свободе, ограничивает ее, и управление его несет только негативный, отрицательный заряд (запреты, обязанности, санкции за их нарушение и несоблюдение). Соответственно, если мы стремимся к построению свободного демократического общества, то чем меньшую роль будет в нем играть направляющая воля государства, тем лучше для этого общества, которое в силу имеющихся в нем позитивных устремлений его членов само в состоянии справиться со всеми проблемами. При этом, уже давно на основе исторического опыта человечество пришло к пониманию, что «справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, на основе естественного права. Однако этот идеальный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы». Следовательно, тезис о противоположности свободы и государства вряд ли может быть положен в основу противопоставления государственного управления и государственного регулирования.

Особенно четко это видно в сфере государственного вмешательства в экономическую сферу. Вряд ли может быть принята изложенная выше точка зрения, что государственным сектором можно управлять, принимая для этого обязательные для исполнения решения, а частным нет, что у нас нет управления негосударственными предприятиями. С позиций права такое представление о государственном управлении вызывает определенные сомнения. Если мы обратимся к вопросу функционирования государственных унитарных предприятий (которые и являются тем самым «государственным сектором»), то мы обнаружим, что действующее законодательство предоставляет руководителям государственных унитарных предприятий достаточно большие права. Собственник имущества унитарного предприятия (то есть - государство) решает вопросы «создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества». Все остальные вопросы деятельности предприятия (за исключением ряда сделок с недвижимостью) его руководство решает самостоятельно. Более того, в соответствии с гражданским законодательством (ст. 305 части 1 Гражданского кодекса РФ) оно наделено правами по отношению к своему собственнику - истребовать имущество из чужого незаконного владения, защищать свои права, нарушение которых не связано с владением и так далее. Приведенное с достаточной убедительностью показывает, что далеко не всегда государственное управление государственным сектором может осуществляться прямыми распоряжениями.

С другой стороны, не все так просто и в вопросе частных предприятий. Из практики автора работы известен случай, когда руководителю одного из нефтяных холдингов (доля в котором государства составляла контрольный пакет, но оно было уже акционерным обществом - то есть частным по сути предприятием) было отдано распоряжение первого заместителя председателя правительства РФ о необходимости переизбрания руководителя одного из дочерних предприятий холдинга. За неисполнение этого распоряжения в предусмотренном законом порядке по решению совета директоров холдинга, большинство в котором составляли представители государства, руководитель холдинга был снят с должности. То есть вопрос по сути (хотя и косвенными средствами) был решен на основе прямого управленческого волеизъявления государства.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Субъекты и объекты государственного управления
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Каудальизм как тип государственной системы управления
Вернуться к списку публикаций